南非地方债务法律问题分析

作为单一制发展中国家，南非实行高度分权的行政管理体制和财政体制，中央、省和市三级政府之间的职能和财政支出责任划分较为详细彻底。相较于以财产税和水电附加费为主要财源的市政府，省级政府的财政能力较弱，财政收入多依赖于中央政府的转移支付。南非地方政府债务的相关法律制度比较完备，主要有《宪法》和《市政财政管理法案》（2003年）。此外，《公共财政管理法案》和《市政系统法案》对此也有不少规定。

（一）南非《宪法》对地方政府借款的规定

南非宪法法院于1996年12月4日颁布了《南非共和国宪法》，生效日期为1997年2月4日。南非的《宪法》内容十分丰富，第十三章对财政进行了专门的规定。其中，第215条要求国家、省及地方的预算和制定预算的过程都必须透明、准确，体现对经济、债务和公共事务的高效管理；第218条规定中央政府、省政府和地方政府只能为被国家立法承认的债务提供担保，并且每个政府每年都要发布报告，将其承担担保责任的债务公布出来。

《宪法》第230条规定了省政府和市政府借款的内容。省政府和市政府可以根据国家法律的规定，筹集资金用于资本性支出或当前财政支出。若借款是用于当前财政支出的，只有在必要时以搭桥的目的在一个财政年度内筹集，而且必须在12个月内偿还。

（二）《市政财政管理法案》对地方政府借款的规定

《市政财政管理法案》是为了保证地方政府财政的可持续管理和确立地方政府财政标准而颁布的。根据该法第六章规定，南非的地方政府可举借短期债务和长期债务，并提供政府担保，国家财政部及省级财政机构享有对地方政府财政管理的监督管理权力。

1.短期政府债务

地方政府举借短期债务的条件是：第一，当某一财政年度内出现阶段性的资金短缺需要举借债务时，本财政年度的后续收入足以保证偿还该债务；第二，在财政年度内因融资需要而举借的债务，有可实行的拨付款项或长期债务收入用于偿还。短期债务协议，必须经地方议会决议通过，并由市长签字确认，或是通过会计部门的长官签署或认可，方才生效。对于短期债务的偿还期限，必须在本财政年度之内，不得以续期等方式将该短期债务延期至下一财政年度。贷款方也不得通过新发贷款的方式，协助将本应在该财政年度偿还的短期债务延至下一财政年度，如果贷款方有意为之，市政府可不偿还该新贷款的本金及利息。

2.长期政府债务

地方政府若是因根据《宪法》第152条的规定需筹集与公共财产、工厂设备有关的财政支出，或是为偿还已存在的长期债务提供资金，可以举借长期债务。与短期债务一致，长期债务协议必须经过地方议会的决议并由市长签署，或是由会计长签署或认可，方才生效。但与短期债务有所区别的是，基于《市政系统法案》的规定，由会计长签署或认可的长期债务协议，必须在就是否批准该协议的地方议会召开的至少21天之前，公开发布与该债务有关的信息声明，声明内容应当包括：欲借债务金额、借款原因及担保情况，征求社会公众、国家财政部门和相关的省级财政部门对该项借款的书面意见与反映，并将该信息声明的副本提交给市政议会，该副本中须包含预设偿付时间安排及该债务逾期可能导致的预期全部花销。

对于满足以下条件的长期债务，地方政府可以采取借新偿旧的方式。第一，存量长期债务是合法设立的；第二，新借款的期限不超过相关公共财产、工厂设备的使用年限；第三，举借新借款后，未来支付的净现值^[39]少于未借新款时的净现值；第四，对净现值的贴现率的计算，必须在合理范围内且与标准持平。

此外，《市政财政管理法案》还要求，对于长期债务和短期债务，地方政府都须提供必要的偿还措施加以担保，且以本币结算，长期债务还需与财政预算保持一致。

3.义务履行的保证

经议会决议，南非的地方政府可以为督促以下三种主体履行义务提供保证：第一，地方政府。第二，由地方政府独立控制的市政团体。第三，为筹集与公共财产、工厂设备有关的建设资金，与个人因合同义务所产生的义务，或是该个人为了地方政府实现《宪法》第152条所规定的目标而承担的义务。地方议会在对此项保证义务授权时，应考虑被保证的资产或权利是否能提供最低限度的基本市政服务，如果能，则必须指明对其的保护措施。

地方政府可采取的适当保证义务方式主要有：第一，提供担保物或抵押物；第二，承诺贷款方或投资人可直接接触用于偿债的财源；第三，承诺与贷款方、投资人或第三人成立基金；第四，同意贷款人或投资者提出的具体专属偿付机制及程序；第五，让渡未来的收入或权利；第六，承诺通过协调、仲裁等方式解决争议；第七，承诺按一定程度保留足够的收入、特定市政关税、其他收费或基金来履行财政义务；第八，承诺在预算中增加偿本付息的条款；第九，同意在担保债务未偿还或财政义务未履行的情况下，对未来可能新增的债务进行限制；第十，同意地方政府认为必要或谨慎的其他协议。

4.政府担保

除《公共财政管理法案》第八章的特别规定之外，国家及省政府一律不得为地方政府债务或市政团体债务提供担保。南非的地方政府也只能为处于以下三种情况的政府部门或个人提供债务担保，其余一律不得提供。第一，该担保在已获通过的市政预算限额之内；第二，经议会批准的由地方政府独立控制的市政主体的债务；第三，地方政府参股的市政团体，必须经国家财政部批准并且具有足够的等值现金储备或等值保险。

5.财政风险控制

地方政府的借款，一般被用于公共事务、基础设施建设和公益项目的资本性支出（capital expenditure）上，将债务纳入预算管理，可以有效防范债务风险。除预算管理外，对地方债务的风险控制，主要依靠内部审计（internal audit），审计的内容包括年度财政陈述（annual financial statement）与年度报告（annual report）。(www.zuozong.com)

每个财年，每个地方政府及市政团体都必须准备年度财政陈述，此份陈述需要清楚展示出财年末地方政府或市政团体在预算执行、收支管理、资产负债、商业活动、财政结果和财政地位等方面的表现，并公开相应信息。如果某地方政府是某市政团体的独立控制者或者是因《市政系统法案》规定，以私人公司形式设立的市政团体的实际控制者，除年度财政陈述之外，还应提供包括该市政团体年度财政陈述在内的统一年度财政陈述，且所有的年度财政陈述必须符合《公共财政管理法案》第91条第1款b项中的会计要求。年度财政陈述需要在财年结束后的两个月内提交给审计部门，市政团体须抄送其控制者，审计部门在接收到年度财政陈述之后，需要完成审计并发回审计结果。若是审计部门在收到年度财政陈述后的3个月内还不能完成审计，须将造成延迟的原因告知相关地方政府、市政团体、省级立法机构和议会。审计结果在发回之后，非审计部门不得对此进行更改。

市政团体的年度报告则由会计长在财年结束后的6个月内指定并提交给该团体的控制者（地方政府），随后，市长在财年结束后的7个月内将地方政府年度报告提交到给市政议会。若市长在规定时间内无法完成提交任务，须尽快向议会提交延迟解释，并先提交已完成的部分；若市长未能提交，则可由审计官员将财政陈述和审计报告提交给市政议会、国家财政部门、相关的省级财政部门和地方执行委员会成员（Member of Executive Council，MEC）^[40]。在年度报告成功提交给市政议会之后，地方政府的会计长必须根据《市政系统法案》第21条A款的规定，公开年度报告，并邀请当地社区提交相应的反馈，另外，再将年度报告提交给审计长、相关的省级财政部门和负责处理地方政府事务的省级部门。

市政议会在收到年度报告的2个月之内，签发对年度报告的检查报告。该报告须包含议会对年度报告的批复，是有条件地接受还是拒绝，抑或是发回修改。会计长须出席议会和议会委员会关于年度报告的公开听证会，做好答辩，并将会议记录的副本提交给审计长、相关的省级财政部门和负责处理地方政府事务的省级部门。在议会签发批复后的7天内，由会计长公布检查报告。国家财政部可就以下内容制定法规：市政议会审议年度报告、举行公开听证会的方式和市政议会就审议年度报告成立的委员会的职能与组成方式。这两项内容除非得到市政议会的采纳，否则不对其产生效力。议会对年度报告的批复会议宜公开举行，并留出合理时间进行讨论，当地社区成员应列席会议，审计长的代表可参会并发言。

6.信息公开

根据《市政系统法案》第21条A款的规定，各地的会计长须负责在网站上公布以下信息：年度预算、预算调整和所有与预算相关的文件；所有与预算有关的政策；年度报告；所有《市政系统法案》第57条第1款b项要求的协议；所有的服务履行协议；所有的长期债务合同；PPP协议等。上述信息必须在决定公布之时或是制作完成后5天内在网站上公布。对所有可能影响潜在贷款方或投资方的决定的实质信息必须公开，还须尽到合理的注意义务，确保所有公开信息的准确性，不得提供虚假消息或误导消息。

地方政府和市政团体的年度财政陈述中的相关信息也必须公开。地方政府的财政年度陈述中必须公开的信息包括：第一，进出的划拨款项；第二，收到的划拨款项是如何花费的；第三，划拨的款项是否符合《宪法》的规定，并且是否存在来自国家机关划拨之外的款项；第四，如果出现违背《宪法》规定划拨的款项或是款项的来源不是国家机关，须列明原因；第五，根据每年的《部门收入法案》产生的地方政府基金，是否处在延期或取消状态，以及造成延期或取消的原因。

市政团体的财政年度陈述必须公开的信息有：第一，来自地方政府或其他政府部门的划拨款项；第二，划给地方政府或其他政府部门的款项；第三，其他可能需要的信息。

另外，与地方政府和市政团体顾问与官员（董事与高管）有关的信息都必须随年度财政陈述一起公开，还有以下信息是法定的强制公开。第一，在财年内及财年末，所有由地方政府控股或独立拥有的市政团体名单；第二，在财年内及财年结束时，地方政府所接受的捐赠总数；第三，财年末，共用于审计、税收、募捐、关税、养老金、医疗救助等的支出总额；第四，地方政府及市政团体在相关财年开设的银行账户，包括银行名称、账户类型及开户年和销户年的结余；第五，财年末的所有投资项目概览；第六，财年末的持续负债；第七，在财年内因未授权的财政支出造成的实质性损失和浪费，以及其是否能恢复；第八，因前述第七为由导致的刑法或纪律惩戒；第九，已恢复的实质性损失；第十，违反《市政财政管理法案》的相关行为及其他。

7.对市政财政危机的干预

《市政财政管理法案》第135条明确规定，对阻止、甄别和解决财政问题负有主要责任的是地方政府本身，地方政府必须履行其自身的财政责任，在遭遇严重财政问题时应当立即寻求解决办法，并通知地方政府各部门、地方MEC和省级财政MEC。地方MEC在接到通知以后，应立即与地方长官了解情况、评估并决定是否引入省级干预（provincial interventions）。

地方政府如果无法偿还到期债务，则达成“持续性的实质违约”，将引发强制的省级干预。强制的省级干预开启后，省政府将会要求地方政府启动“市政财政恢复服务”^[41]并配合实施“财政复苏计划”。该财政复苏计划除了包含《市政财政管理法案》第142条所列举的内容之外，还应设置收支限额、提供用于整改的预算参数和特别的资金筹集方法。在省级强制干预之下，地方政府必须实施复苏计划，要在复苏计划的范围内做出所有与收入、支出和预算有关的决策，且以计划规定的方式每月定期向省级财政MEC报告计划实施情况，地方MEC或省级财政MEC至少每三个月要进行一次对复苏计划的常规回顾。

引发财政危机的问题解决后，如果能确保地方政府已恢复提供基本服务的能力或是能够履行财政职能，省级强制干预才会结束。如果地方政府的财政危机在省级强制干预下仍未得到解决，就会引发更为严格的国家干预。

8.市政债务的暂停与免除

若地方政府陷入财政危机，可以向高级法院申请在其财政恢复前暂停向投资人偿还全部或部分债务，处于此类法律程序中的地方政府可以要求高级法院给到为期不超过90天的保持期，该保持期的通知必须送达给MEC或省级财政MEC、部长、负责地方政府的内阁成员或是持有一定股份（超过10万兰特）的市政团体的债权人。如果在省级行使干预与财政复苏计划之后，地方政府的财政危机还是无法解除，地方政府就可以根据第155条的规定向高级法院申请停止向贷款人偿付债务，进入清算协议和分派环节。

在被法院裁定可以暂停偿付债务之前，地方政府必须同时满足两个条件：第一，在当前情况下确实无法偿还债务；第二，所有资产已无法维持有效的行政管理和最低限度的市政服务，或是为保障债权人利益已经根据财政复苏计划被清算了。

最高法院裁定地方政府终止债务偿付的条件是：第一，地方政府无法履行偿债义务且该义务在可预见的未来也不可能实现；第二，所有资产已无法维持有效的行政管理和最低限度的市政服务，或是为保障贷款人利益，已经根据财政复苏计划被清算了；第三，根据财政复苏计划，除合理收入能保留的可负担的基本人员之外，所有的政府雇员已经被遣散。以上三个条件必须同时具备，并且在法院裁定地方政府终止债务偿付之日时，省级财政MEC就必须指定一名受托人，根据所有针对地方政府的合法债务诉求，按比例准备分派计划，分派计划需得到法院的批准方可施行，由已清算的资产来实现债权人的债务诉求。

9.对违法违规行为的处理

针对产生违反违规行为的政府官员、市政团体官员，《市政财政管理法案》制定了详细的处理办法和严厉的惩罚措施，包括罚款和不低于5年的刑事处罚。