宪法实施：民族自治区立法权

目前，全国30个民族自治州都有了制定自治法规和地方性法规的权力。有人认为，民族自治州两种立法权并存，立法主体多元化，立法权限划分却不甚明确，尤其是自治地方人大及其常委会的立法权限之间、自治立法事项与非自治立法事项之间难以区分，导致民族自治地方自治立法权的前景堪忧，“自治州人大的自治立法权可能被人大常委会的地方性法规制定权削弱”^[5]。对于民族自治州来讲，如何选择运用“两个立法权”既是一个值得认真研究的理论问题，更是一个必须面对的现实问题。在实践中，怎样编制立法规划和立法计划，如何遴选出立法建议项目，对于不同的立法形式如何开展立法调研和启动审议程序，如何让民族自治州立法体现自治事务与地方事务的结合，如何在自治州的立法中体现兼顾民主性和效率性等，需要结合具体情况进行分析。笔者认为，主要分为如下情形：

（1）涉及变通的事项应当制定自治条例或单行条例。根据规定，自治州的变通立法包括依职权立法变通和授权立法变通。一是结合自治州的特殊情况，因法律、行政法规不完全适应本地的实际，于是在自治法规中作出变通规定；二是法律明确授权可以变通的事项，如《婚姻法》《民法通则》《民事诉讼法》《森林法》规定，可以制定变通或补充规定。但在变通立法中，需要掌握有关的权限和边际，主要包括以下“三个不违背”：不违背宪法和民族区域自治法的规定；不违背法律、行政法规的基本原则；不违背有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定。我们要从加快自治州发展的现实要求和可能出发，深入调研，查清发展现状、发展特点和特有的风俗习惯，找准变通的可能性和必要性。同时，要结合发展实际突出创新和特色，把握变通的目的和方向，考虑变通的程度，着力突出立法变通功能，有效地跟有关部门沟通，努力使自治法规成为切合实际、体现民意、促进发展、便于执行的“良法”。

（2）涉及民族自治州内的政治、经济和文化的有关事项应当制定单行条例。单行条例实际上是民族自治地方行使某方面自治权的具体规定。虽然变通权是单行条例与地方性法规的本质区别，但不能反过来认为，没有变通权就不能制定单行条例，不能把变通作为制定单行条例的前提条件。截至2016年7月底，我国现行有效的自治条例和单行条例有967件，涉及的内容十分广泛，包括婚姻、继承、资源开发、未成年保护、教育、计划生育、社会治安、环境保护及土地、森林、草原管理等。从全国民族自治地方单行条例制定情况看，专门的变通和补充规定很少，绝大多数的单行条例实际上没有作出变通规定。只要是在民族自治州范围内，除了“三个方面”以外的涉及政治、经济和文化的有关内容，确有必要制定法律规范进行细化、补充、调节、创新及权力控制等，应当按程序制定单行条例。

（3）涉及“三个方面”的事项优先选择由人大常委会审议表决制定地方性法规。全国人大法律委员会在《立法法修正案（草案）》审议结果的报告中指出：“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，范围是比较宽的。比如，从城乡建设与管理看，就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等；从环境保护看，按照环境保护法的规定，范围包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生动物、自然遗迹、人文遗迹等。”全国人民代表大会法律委员会副主任委员李适时对“等方面”的“等”字也作了解释，“从立法原意讲，应该是等内，不宜再做更加宽泛的理解。在立法工作中，如果遇到具体立法项目是否属于三个方面的事项不好把握时，可以通过省区人大常委会法工委与全国人大常委会法工委沟通”^[6]。在地方性法规的制定中，我们要研究立法的内容是不是属于以上三个方面，按照《立法法》及《立法条例》由人大常委会制定程序优先选择，做到始终将维护法制统一摆在突出的位置，努力解决与上位法不一致、不协调、不适应的问题，确保地方性法规不越权、不违背和不抵触。(www.zuozong.com)

（4）涉及“三个方面”的事项但有变通内容的应当制定单行条例。虽然《立法法》赋予民族自治州在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”制定地方性法规的权力，但如果在三个方面的立法中，有对法律和行政法规的规定作出变通规定的内容，就应当按照制定单行条例的程序进行。

（5）除以上情形外，民族自治州可以自主选择由人民代表大会制定单行条例或地方性法规。自治州的人民代表大会既有自治立法权，也有地方性法规制定权，但自治州的人大常委会只享有地方性法规制定权。在实践中，很难明确区分哪些事项应当行使自治立法权，哪些事项可以制定地方性法规，从《立法法》的规定来看，也不可能具体列举。为了有效合理配置两个立法权，应当从自治州的实际状况出发，兼顾立法的民主性与效率性，在权限范围内，按法定程序选择制定自治法规或者地方性法规。《立法法》第七十六条规定：“本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。”即使是地方性法规，特别重大的事项也应由人民代表大会表决通过。在具体操作中，民族自治州人民代表大会有必要通过一定的形式，界定本地的重大事项、重大自治立法事项。对于重大事项、重大自治立法事项，应当由人民代表大会进行立法，充分体现立法的民主性；对于其他非重大事项、非重大自治立法事项可以由人大常委会进行立法，以提高立法效率，及时解决民族自治州区域内社会治理中出现的现实问题。