宪法实施与地方立法：恩施自治州的价值

党的十八届四中全会决定指出：“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”全国30个民族自治州作为我国行政区划的重要组成部分，其治理现代化与法治化对于现代法治国家的建设意义重大。30个民族自治州上受省或自治区的行政制约，共管辖着37个县级市、201个县、18个自治县，具有不同于一般地方的特殊的行政结构和独特的政治生态环境；各自治州在风土人情、传统习惯及政治、经济、文化等方面都存在较大的差异，具有较强的民族性、区域性等特点。在当前地方立法主体扩容的背景下，将地方性法规的制定权扩大到设区的市和自治州，对于民族自治地区来说，要更好地享用“两个立法权”，争取让民族自治州内的一切事务都有适合本民族、本地区实际的法律规范，推动民族自治地方治理水平和治理能力的提高。

习近平总书记指出：“全面实现小康，一个民族都不能少，一个都不能掉队”，“民族地区全面建成小康社会是一项艰巨任务，必须付出更大努力。要坚持民族因素与区域因素相结合，发展经济与改善民生相结合，释放政策动力与激发内生潜力相结合，完善体制机制和扶持政策，增强自我造血能力，加快民族地区发展，确保如期全面建成小康社会。”目前，民族自治州都已进入全面建成小康社会的关键时期和全面深化改革的攻坚时期，立法工作面临的形势和任务也正在发生着深刻的变化，立法已经不仅仅是总结以往经验、肯定已有做法，而是要重视引领、增强前瞻，从制度上、法律上解决改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题。从现实看，人民群众对立法的期盼已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。巴特尔指出：“我们要清醒看到，自治州发展还存在自我造血不足、区位条件制约明显、交通基础设施建设仍然落后、脱贫攻坚任务异常艰巨、人与自然矛盾依然突出、实现长治久安任重道远等困难和问题，必须切实增强责任感和紧迫感，坚持问题导向，采取更为有力、切实可行的政策措施，促进自治州加快发展，奋力实现与全国全省同步全面建成小康社会。”如何正确认识和处理这些矛盾和困难，始终是我们在立法实践中绕不开、躲不过的问题，必须有着完善的制度保障其规范进行，也需要有着完善的规范解决改革发展过程中所产生的突出矛盾，而这一关键的措施就是要有完善的适合本地区传统的自治法规和地方性法规。

全国30个民族自治州成立的时代背景、历史沿革、区域面积、人口总量等客观条件不同，自治州下辖县、市的情况也存在较大差异。各民族自治州必须抓住机遇，以新《立法法》为引领，结合民族自治州实际，加强立法工作，用好“两个立法权”，不断开创民族工作法治化的新局面，推进民族事务治理体系和治理能力现代化。

恩施土家族苗族自治州（以下简称“恩施州”）是全国最年轻的自治州，也是湖北省唯一的少数民族自治州。自1983年建州以来，恩施州先后制定了州自治条例及18部单行条例，期间，修订了包括自治条例在内的4部条例，废止了2部条例，并适时组织了法规清理工作。这些自治法规的实施，为加快恩施州经济发展、促进社会进步、提高人民群众生活水平，发挥了重要作用。(www.zuozong.com)

回顾恩施州的民族立法工作实践，制定的自治条例和单行条例体现了较多的地方特色和“与众不同”：《恩施土家族苗族自治州自治条例》对生态环境保护、自然资源开发、民族传统节日等作出明确规定；《恩施土家族苗族自治州城乡规划建设管理条例》结合中小城市管理工作实际，集城乡规划、建设、管理于一体，是我国自治州一级城市管理立法的重大创新；《恩施土家族苗族自治州旅游条例》突出自然风光、生态文明和民族文化特色，发展休闲度假、康体养身、会展观光等特色旅游，把民族建筑、民族服饰、民族饮食、民族旅游产品、民族礼仪、文化遗产等纳入条例进行规范；《恩施土家族苗族自治州行政执法条例》将信赖保护原则、相对集中行政处罚权和相对集中行政许可权制度纳入条例中，将实践中约定俗成的习惯上升为法律规范；等等。特别是《恩施土家族苗族自治州行政执法条例》将承诺期限（一周办结制）纳入法制化轨道，以有利于提高行政效率，更好地为群众服务，其中规定“行政执法机关对许可、确认、裁决等申请事项的办理期限作出明确承诺的，应当在承诺期限内办结。行政执法机关在法定期限或者承诺期限内，非因法定事由未办理的，属于不履行法定职责”，这可以说是对自治立法“变通规定”的积极尝试。

恩施州还积极对特定领域立法进行探索，取得了较好的成效：《恩施土家族苗族自治州重点项目领域预防职务犯罪工作条例》是全国首部专门规范特定领域预防职务犯罪工作的条例；《恩施土家族苗族自治州山体保护条例》是全国首部专门规范城市规划区内山体保护工作的条例；《恩施土家族苗族自治州行政执法条例》是全国市州级首部规范地方综合性行政执法工作的条例。特别是正视酉水河保护问题，该河流发源于恩施州宣恩县境内，流经湖北、湖南、贵州、重庆四省市11个县，目前存在监管难、协调难、治理难等困境，由恩施州人大常委会与湘西土家族苗族自治州人大常委会共同提出协作立法。2016年，恩施州人大常委会制定并表决通过了《恩施土家族苗族自治州酉水河保护条例》，该条例是恩施州制定的第一部地方性法规，是在全国首次探索以协作立法的方式解决跨省级行政区域河流保护工作的创举，也是跨省级地方人大协同处理区域公共事务的一次有益尝试，可以说是开创了我国地方立法史上区域立法的先河，在我国地方立法史上具有里程碑意义。

恩施州为了进一步适应民族地方立法的新形势、新任务，完善立法体制，规范立法程序，发挥州人大及其常务委员会在立法中的主导作用，切实推进科学、民主、依法立法，着力提高立法质量，2016年制定了《恩施州人民代表大会及其常务委员会立法条例》《恩施州人大及其常委会立法工作程序规定（试行）》及《恩施州人大常委会立法顾问工作规定》等来规范立法活动。