人民调解制度的理性解读

（一）人民调解制度的优势所在

人民调解制度在依据、程序、成本等方面表现出其他纠纷解决方式所不具有的优势。人民调解员以法律法规、伦理道德、风俗习惯为依据，对调解参与人双方晓之以法、动之以情、明之以理，不打破原有的人际关系和社会结构，用快速、简便、高效的手段把大量的纠纷化解在基层、社区。把一大部分的矛盾纠纷控制在法院之外，这样既可以缓解法院的“讼累”压力，也可以使纠纷的双方低成本化解矛盾，还可以让法院有更多的精力去处理那些复杂疑难的案子。可以说，人民调解在处理民间、社区、基层矛盾纠纷方面具有判决不可比拟的优势。

人民调解制度开始实施以来，可以说取得了一定的成就，不论是从组织机构、分布区域、调解案件数等规模角度还是从预防化解、宣传教育、关系维护等功能角度来看，人民调解制度都可以说是相当重要。^[12]

有报道说，“截至2009年底，全国共建有人民调解组织82.3万多个，基本实现了调解组织网络全覆盖，人民调解员近500万人，近两年每年通过人民调解解决的纠纷八九百万件；近5年来，全国人民调解组织直接调解、协助基层人民政府调解各类民间纠纷2904万余件，调解成功2795万件，调结率为96%；防止因民间纠纷引起的自杀10万余件，防止因民间纠纷转化成刑事案件25万余件，开展矛盾纠纷排查90万余次，专项治理各类矛盾纠纷108万件，制止群众性械斗18万余起，防止群体性上访16.6万余起，其中经人民调解又诉至法院的纠纷占调解纠纷数的1%，经法院裁定维持调解协议的比例高达90.6%”^[13]。人民调解作为传统的民事纠纷解决机制，具有扎根基层、分布广泛、方便快捷、不伤感情等特点，在纠纷解决中可以发挥重要作用。在地方的实践中，重庆市渝北区法院通过加强“诉调对接”工作，让人民调解得到了完善与发展。2010年在渝北区法院的推动下，在渝北区成立了劳动人事争议调解中心，在劳动争议多发的行业、园区、街镇建立了劳动争议调解中心，在企业建立了劳动争议调解委员会，从而构建起渝北区的劳动人事争议调解网络。充分发挥了人民调解在构建和谐劳动关系中的重大作用。2010年渝北区各劳动争议调解中心成功调解劳动争议112起。2011年渝北区法院联合区司法局、区房管局制定了《关于进一步加强物业纠纷调解工作的指导意见》，建立起区、街镇、社区三级物业纠纷人民调解委员会，实现了人民法院、司法行政机关指导下的物业服务纠纷人民调解全覆盖。2011年渝北区各街道物业纠纷调解委员会成功调解物业纠纷近3000起，大量物业服务纠纷在矛盾初发期即得到了控制和化解。具体说来，相对于其他的调解方式，人民调解制度有如下的优势：

一是人民调解接近于纠纷的发生地，更有利于实质的公平正义。《人民调解法》明确规定人民调解解决的是民间纠纷，人民调解委员会是群众性组织，解决纠纷的对象和组织的性质决定了人民调解制度的特质，人民调解解决的是人民群众的纠纷，必须了解人民群众的心声。在调解的过程中，调解委员必须熟悉社情民意，真正的关注到纠纷参与人的实际状况。纠纷发生后，如果要通过人民调解来进行解决就必须及时，越是接近纠纷发生时、发生地，就越能够还原纠纷产生时的实际状况。一旦远离纠纷的发生时间、地点，争议双方在叙述或者回忆的时候就越容易失真，任何一方也就有更多的机会制造出对自己有利的假象。而人民调解制度的群众性让这种制造假象的机会降到一个较低的范围。同时，人民调解员也是与纠纷参与人相对熟悉的人员，没有裁判法官、政府职员的那种距离感。这种在生活中的熟悉必然会更加地了解事实的真相。纠纷当事人也因为有了相互熟悉的这种关系，也会产生纠纷在基层解决的这种需要。诉讼关注的是过去和现在的事实情况，注重合法性和正当性；而人民调解更多关注的是当事人关系的继续，注重双方利益的平衡。强化人民调解在化解纠纷中的作用能够弥补司法解决纠纷的不足，而且也符合“和为贵”的民族传统。

二是调解参与人的主动性更强。人民调解在很大程度上是当事人实现自治的一个过程。因为人民调解解决的更多的是当事人的民间纠纷，又加上程序上的高度灵活性，调解参与人可以在实体和程序方面拥有较大的自由，只要当事人和调解员愿意，甚至可以对某一个事实状态进行反复的查证。同时，当事人在处分权方面也会得到较为全面的体现，纠纷内容的民间性必然的让当事人拥有这项权利，人民调解可能出现双赢的结果。

三是人民调解可以在一定程度上预防事态的进一步恶化。人民调解解决的纠纷一般都发生在基层，人民调解通过全方位的组织覆盖能够第一时间知道是否产生了纠纷。同时，也能发挥出排查、化解、控制等功能，通过掌握纠纷的发生动态，建立合理的预警机制，让矛盾解决在基层，尽可能地控制事态的进一步发展。诉讼是一种事后救济手段；而人民调解可以征得矛盾双方同意后主动地介入，把纠纷化解在激化之前。

（二）人民调解制度的现实困境

人民调解在之前是以程序灵活、成本低廉、体现自治意愿著称，受到基层群众的欢迎，进入新世纪，社会发生了重大的变化，整个社会因为文化的断裂和经济的腾飞，社会的矛盾不断加剧，新类型纠纷不断涌现，从而解决方法也就相应的应该予以变化。其一，法院的压力逐渐增大。“2009年，最高人民法院受理案件13318件，审结11749件，同比分别上升26.20%和52.09%；地方各级法院受理案件11378875件，审执结10544736件，标的额16707.01亿元，同比分别上升6.26%、7.17%和16.42%；自2005年以来案件量年均递增5.95%，2009年案件量比1978年增长了19.87倍。”^[14]1990年至2010年，全国法院民事一审案件收案年均增长9.56%。2008年至2010年，全国法院一审案件收案共计19977144件，其中一审民事案件收案17303357件，占人民法院全部诉讼案件的86.62%。随着中国法治建设的推进，人们越来越推崇用诉讼来解决纠纷，社会时常出现“一元钱官司”，新闻媒体也对此起到了推波助澜的作用。案件不断的涌向法院，人民调解组织的功能不能得到尽善的发挥。其二，人民调解自身的作用呈现下降的趋势，调解纠纷、化解矛盾的作用不断弱化。“人民调解委员会组织庞大、力量不足，往往徒有虚名，民间调解处于半瘫痪状态”^[15]人民调解在人民群众之间的声誉大不如从前，自身的弊端和调解机制的问题导致人们不愿选择人民调解作为纠纷解决方式。

（三）人民调解制度的缺陷分析

近年来，我们国家一直在致力于人民调解的改革，但是在实践中取得的效果还不是很明显，人民调解组织虽然更加完善和健全了，但是人们对于调解的认同感却有些衰退的迹象。人民调解制度的发展变得有些停滞，除了社会环境的变化还有人民调解制度本身的局限。

1.阻碍人民调解制度发展的内部因素(www.zuozong.com)

（1）人民调解员的素质参差不齐。“我国的人民调解人员大多数是兼职或业余工作，缺乏职业性和专业性。”^[16]在基层调解实践中，调解委员大都由村/居民委员会主任及其成员兼任，他们的调解成功率主要依靠对当地居民的长期了解，对地方惯例和规范的熟悉以及其经验、口才，个人魅力或诚信等因素而产生的对当事人的影响力。然而，随着法制观念的普及和社会生活方式的转变，人民逐渐变得倾向于从法条中寻找支持自己权利的理由。人民调解工作的领域已从传统的家庭婚姻、邻里纠纷向合同争议、房屋买卖、变更抚养权、医疗事故、道路交通事故、劳动争议等纠纷延伸，而人民调解员素质偏低，普遍存在年龄偏大、文化素质低、缺乏法律专业知识等问题，调解员通常采用“情、理”以及“和稀泥”的折中方法，对于日益复杂的、新型的民间纠纷已经很难适应，在一定程度上制约了调解工作的向前发展。^[17]

（2）人民调解程序的随意性。《人民调解法》的公布在一定程度上为人民调解程序带来了保障，但是还是有很多的地方有待完善，比如调解中当事人应该如何分担举证责任、调解组织应如何保证中立性、调解的保密原则等一些基本的制度都有待得到规定，调解员很多时候只能依据实践经验和调解人员的专业常识来进行调解。此外，当事人一般在选择人民调解时，对人民调解的优势、功能缺乏足够的认识，这就导致人民调解制度很难充分的实现其价值。对人民调解的工作程序有一个明确的规定，在保障人民调解制度自治性、灵活性的同时也要保障该制度的严肃性。

（3）社会纠纷新类型的出现导致原有的调解局面不能顺畅的打开。随着社会的发展，社会关系不断的复杂化，新的纠纷类型不断涌现，出现劳资关系、环境保护、征地拆迁、企业改制纠纷等等。纠纷主体也在发生着转变，社会组织、法人之间的纠纷也逐渐进入调解的范畴。人民调解的受理范围从传统的婚姻、继承、邻里纠纷、房屋宅基地、损害赔偿问题等方面，已经逐步扩展到农村土地承包流转、医患纠纷、城市房屋拆迁、建筑工地扰民、企业重组改制、交通肇事、物业管理等诸多问题上；在农村，因林地权属纠纷、干部办事不公、财务不公开等引发的纠纷也逐渐进入了人民调解的视野；人民调解的主体也从公民扩展到法人、组织和政府部门，受理的群体性的纠纷也日益增多，上述变化表明人民调解的社会覆盖面已经越来越宽。^[18]

2.阻碍人民调解制度发展的外部环境

（1）法治主义的盲目推崇。“在实行改革开放政策之后的中国，必须加强民主与法制建设成为国家与社会的共识。然而，在推崇依法治国理念的同时，由于缺乏法治的经验与传统，我国社会在高呼民主与法制的同时，也造就了对诉讼机制的迷信，助长了诉讼万能思潮的泛滥。整个法学界，进而是各种媒体一直过分强调司法诉讼的地位与作用，一时间，上法庭讨说法成为社会时尚。”^[19]在这种诉讼主义成为主流法律意识形态的背景下，在“诉讼率提高等于权利意识提高”的范式下，诉讼被解读为“为权利而斗争”，是法律观念增强的体现，是法治社会的要素，而以调解为象征的非诉讼纠纷解决机制以及与其相对应的传统文化被认为是落伍的。^[20]“调解的本质特征即在于当事人部分地放弃自己的合法权利，这种解决方式违背了权利是受国家强制力保护的利益的本质，调解的结果虽然使纠纷得到解决，但付出的代价却是牺牲当事人的合法权利，这违背了法治的一般要求。”^[21]这种思潮的盛行导致非诉讼方式成为与法治相悖的手段，诉讼才是当事人权利维护的正确途径。人民调解是与现代法治背道而驰的，在社会公众对法治主义的盲目崇拜过程中，人民调解逐渐被轻视甚至被忽视。

（2）相应制度之间的诉调对接混乱不堪

最近几年，司法界对诉调对接进行了相当的关注。但是，在对接的过程中却是做法和理解不一，就对诉调对接的理解上就有好几种，诉调对接不但在宏观层面的运行模式不同，而且在微观层面的具体对接方式也各异。一种观点认为“诉调对接”指法院审判系统（法院诉讼系统以及法院调解系统）与人民调解、行政调解等所有非诉调解系统的衔接；^[22]一种观点认为“诉调对接”指法院审判系统（法院诉讼系统以及法院调解系统）与人民调解的衔接；还有观点认为“诉调对接”是指法院调解与人民调解、行政调解等非诉讼社会调解之间的衔接；^[23]也有观点理解为“诉调对接”是指法院调解与人民调解之间通过不同的方式有机组合，实现司法调解与人民调解力量的有效整合，从而达到纠纷化解这一目的的ADR。^[24]对人民调解概念的不同理解必然会导致各个地方的不同做法。具体到各个法院就有法院附设调解、诉前调解、委托调解、联合调解、驻法院工作室等等不一样的做法。

（3）过分强调政府管理功能的。人民调解从一定意义上来说是具有政治功能的，因为它从产生时就具有政治因素，然而，过分地强调政治功能必然会伤害人民调解制度本身。最近几年，我们政府在倡导调解优先的政策下，各种各样的调解模式出现，都在不断地推出新型的调解方法。在这种调解满天飞的情形下，调解是否能够达到真正的社会效果是值得思考的。“能动司法”、“零判决”这些在实践中的做法使得普通大众对司法失去了应有的信心。还有就是在法院内部强调调解优先的司法政策，这种对调解的依赖必然会导致人民对司法的不信任。

（四）人民调解问题的解决之道

近年来，许多人民法院都感觉到案件大量涌入的压力，人民调解如果能充分发挥“第一道防线”的作用的话，人民法院就可以集中精力提高案件的审判质量。就此问题，解决的方法就是结合人民调解和其他纠纷解决方式。有新闻报道称：自2011年1月1日《人民调解法》施行以来，人民调解工作的法制化、规范化水平全面提升，有力地推动了社会矛盾化解工作，人民调解工作机制创新取得新进展，健全完善了人民调解组织之间的沟通协调机制，初步建立了人民调解组织与基层人民法院以及公安、信访等部门的协调配合机制，进一步完善了人民调解与行政调解、司法调解的衔接配合机制。司法部与人力资源和社会保障部、全国总工会、卫生部、中国保监会等制定了劳动人事争议、医疗纠纷人民调解意见，与公安部开展了人民调解参与交通事故民事赔偿调解试点工作，取得明显成效。^[25]

从我国司法理论界和司法实践情况来看，人民调解的实施将会进入新的时期。人民调解制度的改良也得到了学界和司法实务界的密切关注，对人民调解制度的反思、改良、探索、完善的思考由此展开。这场改革主要集中在调解组织与调解形式、“诉调对接”等方面。在实务界和理论界的共同关注下，人民调解制度的完善主要集中在两条路线：一是从人民调解制度本身出发，力图让人民调解制度更加趋于完善，通过对调解的原则、程序、参与人的权利和义务等等的规定，让人民调解活动本身得到规范；二是从该制度的外围出发，寻求制度外的合理支持，其中“大调解”、“诉调对接”都是现实中的实践尝试。本书也正是从这两个方面来构建人民调解制度的。通过从制度内和制度外两个方面的规范化完善，人民调解的制度本身和相应的配套制度都会和谐有机的运转，人民调解制度就会发挥它应有的作用。这两个方面都是需要得到规范的，缺少任何一方的制度规范都不能使人民调解制度的作用得到有效发挥，也就不会达到应有的社会效果。