房屋征收法律制度研究：《征收条例》引发的变革

《征收条例》的实施，不仅意味着国土资源管理部门与房屋征收活动有关工作的调整，同时也对国土资源管理法律法规所确立的国土资源管理工作产生重大影响，因此需要国土资源管理部门提前部署并及时参与相关法律的修改。

（一）独立的国有土地使用权收回制度的存废问题

《征收条例》中的房屋征收决定制度，将国有土地使用权收回决定合二为一，在很大程度上解决了国土资源管理部门被动适用《土地管理法》第五十八条第一款第（一）项、第（二）项规定的法律障碍。但是，作为我国的基本土地法律制度，《土地管理法》第五十八条设定的国有土地使用权收回制度仍然具备其独立的法律地位，因此有些地方国土资源管理部门直接适用该条规定收回国有土地使用权，同时处理房屋与土地补偿问题的事宜，在《拆迁条例》之外实际性的开展房屋拆迁活动。

在《土地管理法》第五十八条中，收回土地使用权主体为土地行政主管部门，而《征收条例》第十三条中，收回土地使用权主体市、县级人民政府。因此，两者存在一定的区别。不过，《土地管理法》第五十八条第一款第（一）项、第（二）项规定的收回土地使用权行为，真正的批准权主体属于人民政府，与《征收条例》第十三条规定中市县级人民政府在很多情况时具有同一性，而且收回土地使用权的理由系“为公共利益需要”“为实施城市规划进行旧城区改建需要”，这与《征收条例》第八条第一款规定的公共利益标准及该条第一款第（五）项规定的“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”存在着一致性。

我们认为，国土资源管部门适用《土地管理法》第五十八条规定收回国有土地使用权时，实质意味着对权利人财产权的剥夺，应当属于财产征收行为。依照《中华人民共和国立法法》第八条、第九条规定，涉及非国有财产的征收应当制定法律或者由全国人大常委会授权国务院制定行政法规。也就是说，国务院经全国人大常委会授权制定的《征收条例》，应当属于财产征收的特别立法，涉及国有土地上的房屋所有权及其占地范围内的国有土地使用权的财产征收，只能适用《征收条例》进行。因此，《土地管理法》第五十八条规定，因其具有对国有土地使用权及之上的房屋所有权等财产权的征收性质，在《征收条例》出台后，其独立的制度意义已经丧失，任何收回国有土地使用权的行为因其涉及财产权的征收，均应适用《征收条例》。

（二）土地储备工作的延续问题

城市房屋拆迁实践中，土地储备机构通过土地储备项目拆房卖地，是我国各地“经营城市”理念的具体体现。虽然土地储备方式为我国各地城市的发展特别是在推动旧城改造的过程中发挥了积极的作用，但是土地储备项目是否符合房屋征收的公共利益标准，是《征收条例》出台后不得不面对的一个尖锐的问题。

《征收条例》第八条明确了启动房屋征收的公共利益事项。其中，与旧有土地储备工作模式接近的在于该条第一款第（五）项——“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”。我们认为，正是这一规定，表明《征收条例》强调了旧城区改建的公共利益性质。

在《征收条例》第一次征求意见稿中，曾经规定因危旧房改造需要征收房屋的，须事先进行民意征询，经90%以上被征收人同意，政府方可作出房屋征收决定，未达到90%被征收人同意的，不得作出房屋征收决定。正式出台的《征收条例》删除了该条款，我们认为实际上是政府职责的回归。不论被征收人是否同意，政府均有对“危房集中、基础设施落后”地段进行旧城区改建的责任，这也是政府启动房屋征收程序推动旧城改造的公共利益目的之所在。《征收条例》同时规定了人大审定与公众正式参与的听证程序，以确定“旧城改造”的公共利益性。如《征收条例》第九条规定“旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”；第十一条规定“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案”。也就是说，“旧城区改建”中依法对被征收人实施补偿与安置，即为该项目公共利益性的体现。

现行《征收条例》解决的是因公共利益需要征收房屋、收回国有土地使用权的问题，至于房屋征收完成后，征收范围内的土地使用权如何利用，《征收条例》没有刚性的约束。《征收条例》第八条第一款第（五）项规定，并没有排除通过土地储备方式实施旧城区改建的空间。因此，市、县级人民政府为推进旧城区改建工作，仍然可能继续沿用旧城市房屋拆迁活动开展土地储备项目的有益经验，通过房屋征收程序收回符合旧城区改建要求地段内的国有土地使用权后再行将其出让，以推动城市发展。(www.zuozong.com)

（三）集体土地及农村房屋的征收问题

国务院法制办负责人在《征收条例》公布的新闻发布会上，曾表示：“从我们调查了解的情况看，现在矛盾突出的确实主要在集体土地征收方面，但国有土地上的房屋征收和集体土地征收是分别由条例和土地管理法调整的，通过行政法规对征收集体土地作出规定是超越立法权限的。我们将会同有关部门抓紧对土地管理法有关集体土地征收和补偿的规定作出修改，由国务院尽早向全国人大常委会提出议案。”这里所说的“有关部门”主要指的就是国土资源管理部门。2011年1月30日，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在国新办举行的“三农工作和水利改革发展”新闻发布会上指出，《征收条例》中的一些重要原则，对于下一步修改土地管理法中涉及征收农村集体土地的问题有很强的指导意义。由此可见，《征收条例》出台后，推动《土地管理法》有关集体土地征收与补偿部分的修改就成了国土资源部门的当务之急。

我们认为，《土地管理法》在调整其征收与补偿部分时，应当着重考虑如下四大方面。

第一，集体土地上的征收问题包括土地征收与房屋征收。集体土地征收指的是因公共利益的需要将集体土地所有权征为国有，同时对土地所有权人及其他权利人实施补偿的活动。而集体土地上的房屋征收，指的是在不改变集体土地所有权情况下，基于公共利益需要，对农民房屋所有权实施征收并收回其宅基地使用权，同时予以补偿的活动。目前，集体土地上的房屋拆迁，不限于因集体土地征收时的房屋拆迁，也包括收回宅基地使用权的房屋拆迁行为，如《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》就将农村房屋拆迁区分为征收拆迁与占地拆迁（该办法第二条，“在本市行政区域内因国家建设征用集体土地（以下简称征地）或者因农村建设占用集体土地（以下简称占地）拆迁房屋，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本办法”），从2005年在我国各地开展的建设用地指标增减挂钩试点过程中，为了取得建设用地指标拆除农村房屋并复垦宅基地时，也系于对农村房屋的征收等等。根据《中华人民共和国立法法》第八条规定的“非国有财产的征收”事项“只能制定法律”的要求，涉及农村房屋的征收问题，只能制定法律，因此，在修订《土地管理法》有关征收补偿问题时，应当同等处理征地拆迁问题与集体土地上的房屋征收问题，特别对当前各地开展的建设用地指标增减挂钩试点涉及的房屋征收正当事由、安置补偿及相关程序予以法律细化，以规范、制约试点过程中出现的大拆大建、侵害农民权益现象。

第二，征收集体土地及房屋的补偿问题。征收集体土地及农村房屋的补偿，是否沿用市场原则，这既是一个现实的问题，也是一个法律的问题。由于集体土地所有权在我国依法不能自由流转，其市场价值并不存在，而宅基地也只能在有限范围内的流转，通过何种方式确定其市场价值并实施补偿存在操作上与法律上的困难，因此，集体土地征收及房屋征收补偿不能简单照搬《征收条例》的市场定价原则。我国现有的土地管理法律法规中，注重的是对被征地拆迁农民的居住安置与生存保障，被征收人的财产性损失则采用适当补偿标准，无法采取量化公平的补偿标准，也往往引发诸多的征地拆迁纠纷。

我们认为，随着我国社会主义市场经济的日益发展，特别是我国国力的日渐增强，过去通过政府低价征地高价卖地，推动城市工业化城市化的模式已经没有继续存在的必要。中共中央多次发布的一号文件，既体现了高度重视农村发展的精神，也表现出了对城市反哺农村的强烈意愿。集体土地征收与房屋征收补偿问题的关键在于改变土地性质及用途时，是否将其收益全部或部分返还给农民的问题。而这在土地法律理论上，实际是一个土地发展权问题。因此，我国修改《土地管理法》时，不应仅限于征收部分的条文调整，同时也应该配套考虑土地管理法的其他制度，为解决征收补偿问题计，我们认为确定农民的土地发展权并由享受因此而产生的收益该问题的核心。

第三，征地撤组后农村房屋的征收问题

因为房屋拆迁的困难，集体土地征收时往往将宅基地范围排除于征收范围之外，同时，又因为农用地的减少，相关村组可以依照相关政策规定转为城市建制，各地因此出现了不少“城市居民”集中的农村。不少地区将该类农村集体土地直接转有国有土地，纳入国有土地管理体系内。但是，对于该类房屋拆迁时，各地的做法却存在较大的差异，多数地方直接适用《拆迁条例》及地方制定的城市房屋拆迁管理办法实施拆迁，有些地方则在部分程序及补偿问题上仍然适用征地拆迁政策。国务院法制办公室、国土资源部《关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第（五）项的解释意见》（国法函〔2005〕36号）曾经指出：农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。也就是说，对于该类剩余的集体土地，仍然需要通过法定征收程序进行。但是，当下各地方对市区内的征地撤组后农村房屋的拆迁，大都适用城市房屋拆迁法规，《征收条例》出台后是否仍然具有适用的空间，需要在《土地管理法》修改时作出明确回应。

第四，集体土地及房屋征收模式的多样化问题。一般情况下，土地征收应与具体建设项目对应，方能确定其公共利益性。但是，在某些情形下，如“城中村”的治理，类似《征收条例》中的旧城改造，作为其手段的土地征收即具备公共利益的主要目的。因此，对“城中村”的征收改造，应当设定专门的征收模式，采用多种方式方法以实现“城中村”的系统改造，在某些情况下，甚至不排除商业主体主导的改造活动。同时，城市新区的建设，也往往只有通过前期对集体土地的统一征收后，方能在后期由政府主导推动新城建设，因此也可以借鉴在我国台湾地区已有的“区段征收”模式，推动城市新区的有序发展。考虑到全国各地区有其不同的具体情况，《土地管理法》修订征收部分时，应当在设定集体土地征收或房屋征收的一般模式后，同时针对具有特殊性且又在实践中问题已经较为突出的情形设定特别的征收模式，以灵活处理纷繁复杂的集体土地与房屋征收问题。