国际劳工组织对非典型劳动的规范

国际劳工组织很早就开始关注非典型劳动的问题，只不过其直接使用的是非正规部门就业或者非正规经济的概念。早在1972年，在国际劳工组织考察肯尼亚就业状况后的报告（《就业、收入和平等：肯尼亚提高生产性就业的战略》）中就讨论了非正规部门就业的问题。1991年，在第78届世界劳工大会上讨论的局长报告题目即为《非正规部门的困境》。2002年第90届劳工大会作了《体面劳动与非正规经济》的报告。近年来，由于非典型劳动在全球范围内的迅猛发展，国际劳工组织更加重视了对非典型劳动的指导与规范。

国际劳工组织对非典型劳动的规范是与促进体面劳动相结合的。体面劳动是国际劳动组织提出的重要主张，是21世纪着力实现的核心目标。在国际劳工组织看来，所有劳动者都应平等享有体面劳动的权利，无论是正规就业，还是非正规就业。非正规就业在实现体面劳动方面存在更大的障碍，因此需要特别的关注。国际劳工组织规范非正规就业的一个重要思想是努力使非正规就业在适当的时机转为正规就业，从而更好地实现体面劳动。这一战略大致分为三个步骤：第一步，从目前讲，将减少非正规经济中体面劳动的缺陷作为优先重点，保证当前从事非正规就业的人们能够得到法律承认，享有权利、法律保护和社会保护，具有代表权和发言权。第二步，在短期和中期，使目前从事非正规就业的人能够向正规就业的方向发展。保证新的求职者和潜在的企业主能够进入更加正规、受保护和体面的境况。第三步，从长期看，为所有工人和雇主创造足够的正规、受保护和体面的就业机会。国际劳工组织于1984年制定了《就业政策（补充规定）建议书》（第169号），其中的一般原则包括成员国应当采取措施使工人从非正规部门向正规部门的转移得以实现。1998年制定的《在中小企业创造就业建议书》（第189号）建议成员国采取措施帮助非正规部门并提升其地位。^[1]可见，国际劳工组织对于非典型劳动在根本上还是持一种消极的态度，只是由于现实的发展不得已承认和保护，其实还是希望雇佣尽可能采取典型劳动的形式，现有的非典型劳动最好能够转为典型劳动。从非正规（非典型）向正规（典型）转化，反映了国际劳工组织的美好愿望，但现实的发展势头并非如此。迄今为止，并未在哪个国家发现明显的从非典型劳动向典型劳动转化的大规模运动，恰恰相反，在世界范围内典型劳动正在以越来越快的速度被非典型劳动取代。笔者认为，在当前劳动弹性化的世界潮流下，尤其是在眼下的全球经济危机下，从非典型劳动向典型劳动提升仅是一种奢望。并且，按照当前的趋势，在未来相当长的时期内，非典型劳动都将呈现膨胀的发展势头，何时才能出现大范围的向典型劳动的转化，是难以预料的。因此，与其指望这种转化，不如更加关注如何加强对非典型劳动者的保护实际和重要。

近年来，由于非典型劳动的发展速度惊人，引起了国际劳工组织更多的关注，从早期仅是确立一些概括性的指导原则，到后来针对某些非典型劳动的类型进行专门立法（包括公约与建议书），以便更好地对非典型劳动进行规范，保护非典型劳动者的权益。1977年国际劳工组织制定的《护理人员建议书》（第157号）规定：为了更有效地利用护理人员的人力资源，以及防止合格的护理人员退出这一专业，应采取一些措施，以便使临时就业和非全日制就业成为可能；担任临时护理和非全日制护理工作的人员应享受与固定工和全日制工同等的就业待遇，其权益则根据不同情况，在比例基础上予以确定。1980年制定了《老年工人建议书》（第162号），当中规定：应能使老年工人根据方便安排他们的工作和娱乐时间，特别是通过促进他们的非全日制就业和为他们提供灵活的工作时间安排；每个成员国应努力确保那些工作时间逐步减少，开始在非全日制基础上工作的老年工人，在退休前能够部分或全部享有用以补偿他们报酬减少的一种特殊津贴。同时，如果情况许可，应将此特殊津贴作为收入，以便计算退休养老金。1981年制定了《有家庭责任的工人建议书》（第165号），当中规定：为保护非全日制工人、临时工和在家劳动者，因他们中许多人都有家庭责任，应以适当方式管理和监督此类工作的从业条件；非全日制工人和临时工的就业条件，包括强制他们参加社会保险，在可能范围内应分别与全日制工人和常年工人的就业条件相等；在适当情况下，他们的权益可在按比例的基础上确定；当出现了一个全日制工资岗位空缺和当决定指派从事非全日制就业的环境已不复存在时，非全日制工人应有获得或重返全日制就业的选择权。1983年《（残疾人）职业康复和就业建议书》（第168号）规定，对于那些不能马上找到全日制工作和可能不适宜从事全日制工作的残疾人来说，应当根据他们个人的能力，为他们提供非全日制就业和其他工作安排。1985年《关于男女就业机会和待遇平等的决议》在有关工作条件和环境的条款中指出，国家立法需要确保非全日制、临时、季节和不定期劳动者，及家庭劳动者在就业待遇和就业条件方面不受歧视，以及确保劳动力市场不被进一步分离。同时，应依据本国的条件，优先考虑将产妇保护的范围逐步扩大到包括所有经济活动部门和所有规模企业的妇女。1988年国际劳工大会通过了一项决议，呼吁各成员国尽一切努力为季节性、非全日制、不定期和移民工人以及合同工提供适当的社会保护和工作条件。1994年国际劳工大会通过第175号公约和第182号建议书，试图达到双重目标：一是促使各国重视非全日制工作在创造就业岗位方面的作用；二是向选择这一就业方式的劳动者提供更好的保护。这个公约适用于所有非全日制劳动者，要求：采取措施使非全日制劳动者与全日制劳动者享有若干同等保护，这些保护应体现在组织权利、集体谈判权利、以工人代表身份活动的权利，及就业和职业方面不受歧视的权利等诸多方面；采取措施保证同类型工作中非全日制劳动者和全日制劳动者能够根据同样标准按比例计算各自的基础工资，同时保证在社会保障制度、生育保护、中止劳动关系、带薪年休假和节假日、病假等方面，非全日制劳动者享有同类型工作中全日制劳动者平等的待遇；采取必要措施，以利于人们选择生产性的、自由度大的非全日制就业，因为这种就业方式符合雇主和劳动者的需要。^[2]上述这些建议书对于各成员国规范本国的非全日制劳动起到了重要的指引作用。

鉴于家庭劳动在全球范围内的兴盛，国际劳工组织在1996年第83届国际劳工大会上通过了《家庭工作公约》（第177号）和《家庭工作建议书》（第184号），这是对家庭劳动者提供保护的第一个全面性的国际标准。公约规定：所有批准公约的会员国“制定、实施并定期审查一项旨在改善家庭工人状况的国家政策”；批准国政府、雇主组织与其他相关组织进行协商，制定关于家庭工人的国家政策；国家政策在诸如组织权利、免受歧视保障、报酬、职业安全卫生、社会保障、生育保护以及培训领域，确保家庭工人与其他工薪劳动者之间的待遇平等。《家庭工作建议书》提出了国家制定相关政策的指导原则：要做到对家庭工人的待遇平等，并对他们进行登记；要促进并支持直接帮助家庭工人的计划。(www.zuozong.com)

此外，国际劳工组织对收费职业介绍所及人才供给业的规范演进值得关注。近年来劳务派遣迅速崛起，成为发展最快的非典型劳动形式之一，这其实是与国际劳工组织相关立法的解禁分不开的。“近代工业社会大量出现公司劳动者的求人、求职现象，由此产生了中介的收费职业介绍所，代替别人进行求人活动的劳动者招聘业和为第三者提供劳动者利用的劳动者供给业。但由于侵犯人权、强制劳动、额外收费、欺诈行为等弊端多发，所以各国又通过国内立法加以规范。”^[3]国际劳工组织于1919年成立后不久，即以《失业公约》（第2号）和《失业建议书》（第1号）全面禁止私人收费性的职业介绍所，职业介绍所只能由国家垄断经营，既存的营利性职业介绍所应尽快制定废止措施。而劳务派遣被认为是收费职业介绍的一种，故也在被禁止之列。1933年制定的《民营职业介绍所公约》（第34号）以及同年制定的《民营职业介绍所建议书》（第42号）仍然坚持了彻底禁止的原则，并要求既存的限期3年内废止。但是，34号公约有一点突破就是允许个别情况下的例外。根据第3条规定，主管机关与相关的雇主组织和工人组织协商后，可以决定哪些收费职业介绍所适用3年废止的例外。到了1949年的《民营职业介绍所公约》（修订本）第96号，又进一步的有所松动。根据该公约，成员国可选择渐进式的废除或者监督管理收费职业介绍所；采取渐进废除的，不设定时间限制，到公营职业介绍所能完全取代私营职业介绍所为止，且取消新设职业介绍所的限制；采取监督管理的方式，在严格监督下容许公营、私营职业介绍所并存。^[4]1997年6月，国际劳工组织举行第85届会议，通过了新的《民营职业介绍所公约》（第181号）和《民营职业介绍所建议书》（第188号），至此完全放开，私营收费的职业介绍所不再受到限制，可以自由设立，国家垄断原则被彻底打破（当然还存在特别情况下的禁止措施和适用于特例等问题）。可见，国际劳工组织对职业介绍所的立法规范经历了一个由绝对禁止——严格限制下的例外认可——完全开放的演变，推动这场演变的是现实发展的需要。新公约对职业介绍所的定义是：（1）狭义的职业介绍所；（2）雇佣劳动者并提供给第三人利用（劳动者派遣、租赁等）；（3）其他与求职相关的服务。正是在国际劳工组织立法解禁的背景下，以劳务派遣为代表的人才产业获得了蓬勃发展。值得关注的是，随着人才产业的兴起与繁荣，一些原本担心的弊端再次出现，国际劳工组织对其又有加强规范的趋势。

总之，国际劳工组织越来越重视对非典型劳动的规范。在某些方面，国际劳工组织立法体现出比较明显的放松管制的趋势，但据此判断国际劳工组织对非典型劳动的基本态度就是放松管制则是错误的。恰恰相反，在国际上劳动法放松管制及弹性化潮流之下，国际劳工组织却是冷静的，其对非典型劳动的基本态度非但不是放松管制，相反认为应当加强管制与规范，以使其在正确的轨道上发展。