英国通讯监察控制机制及实践状况

为将通讯监察权运行控制在合理的范围内，英国不仅将通讯监察的申请权和审批权集中于特定高阶官员，进行必要的事前控制，而且设置独立于行政机关和立法机关的通讯监察专员对通讯监察的审批与实施进行事中监督，还设立特别法庭为权利可能遭受侵害的公民提供事后救济，构建起全程性的、严密的通讯监察权监督制约网络。

1.特定高阶官员的申请与审批

谁有权申请与决定通讯监察的适用，是通讯监察权控制的首要问题。虽然人身保护令状起源于英国法，凡关于人身自由的拘束由法官决定，但英国通讯监察的事前审批非采司法令状而是行政令状，即由行政官员审批。主要原因之一即是英国传统上一直将此权力保留由行政官员行使。^[2]早在1663年英国内政部就发出公告，要求对邮件实施扣押、拆阅需根据内政部长签发的截取令状。1937年，英国政府又决定截取与犯罪有关的电话通话需由内政部长签发许可证才能实施。在1985年之前，英国不仅一般性的通讯监察规定付之阙如，而且实务惯行是由内政部长签发监察令状再交由警察实施。受Malone案的影响，1985年英国制定《通讯监察法》以回应欧洲人权法院的裁判，然而，在通讯监察事前审查上，英国并未采法官保留，而是延续行政令状的传统。即使是2000年颁布的《侦查权力规制法》（以下简称《规制法》）也是如此。这种立法方式在理论上不无疑问。就连英国学者都质疑其难以通过欧洲人权法院再三强调的法官保留原则这一关的审查。[2]不过，这一做法至今并未遭到欧洲人权法院的否定。

虽然，英国现行立法规定通讯监察采行政令状，但并非所有层级官员均能行使通讯监察的申请和审批权。为达至通讯监察权有效之内部控制，英国透过法律及行政规定将通讯监察的申请权和审批权集中于特定高阶官员手中。首先，通讯监察的申请权集中于特定高阶官员。根据《规制法》第6条第2款的规定，有权申请通讯监察的人员仅限于：保安局局长、秘密情报局局长、国家刑事情报局局长、政府通信中心主任、大都市警察局局长、国防情报局局长、北爱尔兰警察局局长、皇家阿尔斯特警察局局长、根据《1976年警察法（苏格兰）》运作的任何警队的警察局长和海关关长以及根据国际互助协议授权在英国领土外执法的官员。其次，通讯监察的审批权集中于特定高阶官员。根据《规制法》第7条第1款的规定，内政部长以及在紧急情况下经内政部长授权的高级官员有权签发通讯监察许可令状。

实践中，通讯监察令状的申请、审批一般要经历如下步骤：第一阶段，授权文书工作开启。基于情报和业务需要，侦查人员确定潜在的通讯截取目标，并制作申请书。第二阶段，侦查人员将申请书移送部门负责人。部门负责人需要审查申请书的必要性和相称性以及支撑性证据；部门负责人通常还需评估证据是否可能通过其他更小侵犯性的侦查措施获取。在此阶段，部门负责人经常咨询通讯监察专员。第三阶段，申请书移送至内政部相关部门，由高级官员审查其是否符合《规制法》确定的标准。如果高级官员同意，则需将申请书及签发令状的风险和法律问题的意见一同移送内政部长。第四阶段，内政部长签发令状。内政部长在签发令状时，可以要求高级官员进行口头简要汇报或提交进一步的信息。如果内政部长认为申请书符合要求，其有权签发针对严重犯罪为期3个月的通讯监察令状，针对国家安全犯罪为期6个月的通讯监察令状。[3]

虽然，英国通讯监察采行政令状，但通讯监察并未因此而泛滥。从统计数据来看，英国通讯监察令状签发数量一直维持在不高的水平，2000年至2003年在英格兰及威尔士签发的通讯监察令状总数依次为1608、1314、1466和1878；[4]2008年至2011年签发通讯监察令状总数分别为1712、1706、1865和2911。而且，通讯监察专员对通讯监察的审批状况评价很高。例如，在2000年的年度报告中，通讯监察专员指出，“我对工作人员认真、仔细的令状审查工作印象深刻，虽然这项工作极其费事”。2005年的年度报告中，通讯监察专员指出，“我继续被工作人员为政府和英国人民利益的高水平工作、献身精神和热情所打动。他们对法律规定了如指掌，并一直渴望确保其行为符合法律要求和适当的保障”。在2011年的年度报告中，通讯监察专员写到，“在整个2011年的访问中，如上一年一样，我继续被从事该项工作人员的高水平、公正、献身精神所打动。他们不顾威胁，继续展现其熟识合法通讯截取的相关法律规定，如何适用于特定领域的工作，且热心地确保他们的行为符合法律规定和适当的保障。他甚至认为，因为高水准的审查使得有缺陷的申请被同意的风险极低”。

2.通讯监察专员的监督(www.zuozong.com)

行政审批本质上仍然是一种自我监督、同体监督，如若缺乏外部监督力量的介入，通讯监察权必将成为脱缰野马难以驾驭，这对公民隐私权的保障构成极大的威胁。为此，英国专门设置通讯监察专员以对通讯监察的授权与实施进行监督。根据《规制法》第57条的规定，首相应任命一位通讯监察专员，该专员必须是或曾是高级司法官员，任期三年，可以连任，并从议会领取财政部规定的津贴。最新一任通讯监察专员是2013年1月1日就职的前高等法院皇座法庭的主席安东尼·梅爵士。通讯监察专员的职责是审查《规制法》第1条至第11条赋予和委予内政部长通讯截取相关权力和职责的行使和履行情况；根据《规制法》第二章第一部分赋予或委予通讯截取相关权力和职责之人员的权力和职责行使和履行情况；《规制法》第一部分和第三部分赋予或委予内政部长信息获取相关权力和职责的行使和履行情况、已收集材料的保护情况以及给予侦查权力法庭必要的协助。通讯监察专员的角色，用他们自己的话说，就是担任审计人员，审查做出决定所依据的材料，这些材料是如何处理的，考虑所做出的决定是否是必须的和相称的。为确保通讯监察专员顺利履行职责，《规制法》第58条规定，通讯截取令状授权或执行的机构和人员均有义务揭示与通讯监察专员履行职责所需要的全部文件和信息。为监督通讯截取令状的合法性，通讯监察专员有权访问被授权申请令状的机构。在访问之前，该机构必须将上一次访问以来全部现存令状的清单、已经修改或取消的令状清单提交给通讯监察专员。通讯监察专员有权从清单中随机选取某些令状在访问时深入检查。在监察过程中，通讯监察专员有权查阅提交给内政部长的文件，听取机构人员就令状相关背景以及获取的信息等情况的汇报。通讯监察专员必须得到满意签发令状是必须的、是与法定目的相称的以及现存令状正当性理由是仍然存在的。通讯监察专员还有权检查相关文件以确保其完整性，令状更新的及时性以及当正当理由不复存在令状被取消的及时性。根据《规制法》第58条第4款的规定，通讯监察专员有义务在每一日历年终结后可行的时间内向首相报告其职责履行情况，以此方式接受首相和公众的监督。

在通讯监察专员的年度报告中，最重要的内容是有关监察工作的统计数据，如通讯监察令状的签发、撤销、修改的情况；通讯监察实施错误报告等。例如，2008年至2011年英国签发通讯监察令状数量分别为1712、1706、1865和2911，但通讯监察专员报告的错误数量处于较低的水平，分别为50、36、27、42。值得称道的是，这些错误绝大多数非源自执法人员的故意，而是技术、程序等因素造成的。在2008年报告的50起错误中，仅有1起是由故意导致的，且相关侦查人员已被移交追诉。[5]2011年通讯监察专员报告的其职责范围内的错误有42项，这比2010的27项有大幅增加，但这也仅占2011年签发合法令状的1.4%。尽管报告错误数量有明显增加，但是所报告的错误或违规行为均非故意，而是人的因素和技术因素，例如，号码转换错误或通讯地址记录错误，以及由于人员的变动，当令状失效后未能及时更新、技术或软件存在问题等。[6]

3.特别法庭的救济

“没有救济就没有权利”是英国妇孺皆知的大众法谚。为防止侦查权力滥用可能带来的对公民权利的不当干涉，《规制法》设立特别法庭——侦查权力法庭（investigatory powers tribunal）为权利受侵害的公民提供司法救济。这足见权利救济观念在英国法传统中的根深蒂固以及对政府享有的通讯监察等侦查权力趋于滥用的警醒。根据《规制法》规定，特别法庭能够受理针对该法第65条第2款b和第4款侦查权力行使的申诉（包括通讯监察）。且根据《规制法》第65条第2款a的规定，特别法庭是唯一有资格受理侵犯《1998年人权法》第7条第1款规定权利的机构。特别法庭法官任职资格严苛，必须是或曾是高级司法官员，或者是至少有10年从业经验的执业律师。特别法庭法官任期5年，可连任，需经女皇陛下委任；罢免或免职需首先经议会上下两院研究同意，再将该意见送交女王定夺。该特别法庭在2010年由7名法官组成。特别法庭有权对通讯监察的申诉进行调查、听审。特别法庭的程序规则由《规制法》和2000年《侦查权力特别法庭规则》（以下简称《规则》）规定。根据《规则》第6条第1款和《规制法》第69条第6款b的规定，特别法庭的运作必须确保可能损害公共利益、妨碍严重犯罪预防和侦查、有碍英国国民经济正常运行或情报部门工作有效运作的敏感信息的安全。《规则》进一步规定，特别法庭有不向申诉人或任何其他人透露口头的听审已经举行或者拒绝透露任何文件或信息的裁量权。无论通讯监察是否实际已经实施，特别法庭的裁决均不会透露，其仅能在裁决中载明是支持还是不支持申诉人的申诉请求。为秘密性需求，侦查机关在特别法庭作证须秘密进行，且其有义务向特别法庭提出或提交与做出裁决有关的所有文件和信息。经过调查和听审，特别法庭有权判令赔偿、撤销或取消通讯监察令状及要求销毁通讯监察所获取的材料。特别法庭的裁决原则上具有“一裁终局”的效力，除非内政部长命令，否则不得提出上诉或在英国境内任何法庭提出质疑。但针对特别法庭的裁判，在穷尽内国救济途径后，申诉人仍可申诉至欧洲人权法院。

特别法庭从2000年10月2日开始运作，2001年至2011年11年间其接受申诉的数量分别为：95、137、110、90、80、86、66、136、157、164、180。申诉数量经历建制以来的上升之后，从2002年的137件逐年下降到2007年66件。随着特别法庭公众知晓和认同度上升，2008年后，申诉数量又逐步上升，从2008年的136件上升至2011年的180件。在总体申诉数量中，有关通讯监察的申诉数量占据重要位置。以2010年为例，在所有的申诉中，有关通讯监察的申诉数量为31件，与此相对，直接监视、侵入性监视、秘密特情、财产干预或侵入以及其他的申诉数量分别为：49、39、16、7、9。虽然，近年来，向特别法庭申诉的数量一直稳步增长，但特别法庭裁决支持申诉的数量一直非常低。从笔者掌握的资料来看，2008年裁决支持申诉人申请的数量为3件、2010为6件、2011年为0件。

由于特别法庭运作的秘密性特征和裁判支持申诉数量过低，其一直备受批评、指责。有媒体甚至将其比拟为“星座法庭”，认为其未能对《规制法》赋予侦查机关的权力进行有效控制和未能对申诉提供有效救济。[7]特别法庭的秘密性特征甚至被认为侵犯了欧洲人权公约第6条第1款所规定的公平审判权而被诉至欧洲人权法院。不过，在Kennedy v.The United Kingdom案中，欧洲人权法院认为，申诉人充分接近特别法庭的机会和政府相关部门提出或提交全部信息（秘密地）能够有效地平衡法庭秘密性对申诉人权利的限制。[8]