居住证申领条件解析-依法行政的制度建设

1.申领居住证是否应当有“门槛”？

正如之前论述，如果居住证本身仅仅是人口居住登记的证明，理论上办理居住证无需经过复杂的条件审核，流动人员办理登记时只需提供身份证明和住所证明即可，但由于目前居住证与福利待遇挂钩而且不同类型的居住证对应享受“差别待遇”，各地在制定居住证制度有关规定时，都设置了准入“门槛”，并针对居住证的不同类型附加了相应的条件。

从各地已出台的居住证管理规定看，许多城市将具有稳定住所、稳定工作作为申领居住证的基本条件。有一种意见认为，将居住期限、稳定工作以及社会保险等作为申领居住证的前置条件，在一定程度上剥夺了流动人口与户籍人口在居住地平等就业、生活和获得基本福利待遇的机会。将就业、居住状况绑定在居住证制度之上，这种做法侵犯了流动人口的劳动就业权、居住权等公民基本权利。

实际上，在居住证制度中设定申领“门槛”，不存在法律障碍，与国家政策规定的原则精神是一致的。关键是门槛的设置应当具有正当性和合理性，既要考虑地方经济社会发展的可承受能力，也要避免门槛设置过高而使居住证制度失去制度设计的本意。比如，有些城市规定，居住证制度中的“稳定住所”只能是产权房，投资买房才能办理居住证，这对普通务工人员来说是筑起了很难逾越的“门槛”。科学地制定门槛标准，必须反映市场规律，尊重市场化的人口流动机制。如果单纯依靠行政手段控制人口流动，人们进入成本越高的地方，退出的比较成本就越大，结果会造成只进不出的制度刚性。只有市场机制能够创造多样性和可选择性，才能凝聚人气。通过市场的选择，城市才可能找到合理的定位，流动人口才可能根据自己的意愿选择最适合自己的居住地。以固定的住处和稳定的收入为落户的基本条件，是流动人口管理的一项制度性的突破，其意义是以经济和技术的后天条件革除了户籍制度下强加于个体的身份差异，在人口向城市自由流动中设置了一个敲门进入的机制，这表面上看是对务工人员的不平等，实际上是降低了人口盲目流动的风险，有利于促进人口合理流动，增强城市的发展活力。

2.申领居住证的条件还是享受待遇的条件？

2012年9月，教育部部长袁贵仁在新闻发布会上正式提出，进城务工人员随迁子女在接受义务教育之后可以当地参加升学考试，有关“异地高考”的问题又引发社会热议。根据随后出台的教育部、发展改革委、公安部和人力资源社会保障部的有关工作意见，异地高考是“有条件准入”，各省级政府“要根据城市功能定位、产业结构布局和城市资源承载能力，根据进城务工人员在当地的合法稳定职业、合法稳定住所（含租赁）和按照国家规定参加社会保险年限，以及随迁子女在当地连续就学年限等情况，确定随迁子女在当地参加升学考试的具体条件”。实际上，目前很多地方实行的人才类居住证，其子女已经可以在当地参加中考和高考。申办人才类居住证需要提供的学历、职称、行业、收入、住房、子女受教育情况等证明材料，恰恰体现了上述工作意见中对家长、子女和城市的三方面要求。(www.zuozong.com)

因此，居住证与福利待遇挂钩后，申领居住证的条件等同为享受特定待遇的条件，并在居住证制度中固定下来。这一做法存在两方面的弊端：

一是模糊了居住证的性质和功能。申领人经过各项条件审核才能获得居住证，自然认为居住证应当是有含金量的，是待遇的证明；而办证的政府机关出于巩固权力、方便审核等需要，也只会更加强化居住证与待遇的联系。居住证持有人享受的待遇越多，需要提供的证明材料就越多，居住证与居住登记、居住证明之间的距离就越远。

二是固化了流动人员享受社会福利待遇的范围和内容。附着在居住证上面的各种社会福利待遇并非恒定不变，随着经济社会的发展进步，不同领域公共服务覆盖面和社会福利优惠程度始终处于调整变化中，与此相对应的条件设置也应当具有一定的灵活性。这些条件完全可以由各政府机关适时调整和公布，而不必都反映在居住证的办证程序中。另外，由于各种类型的居住证所对应的社会福利待遇不同，如果持证人的自身情况发生了变化，即使原有居住证仍在有效期内，为了某项特定的福利待遇，持证人也只能重新申领其他类型的居住证，造成不必要的资源浪费。

因此，与其在办证时要求申领人提供这样那样的证明材料，办理这类那类居住证，不如将办证的条件和享受待遇的条件相对分离。持证人在居住地享受公共服务和社会福利待遇，居住证作为居住证明只是条件之一，持证人还需要根据社会保障、教育、医疗卫生等方面的规定提供其他相关证明材料。另外，享受待遇的条件和范围与持证人的居住年限、纳税、获奖等情况相关联，即使是同类型居住证的持证人，其居住时间越长、对居住地“贡献”越大，所能享受的待遇就越多，范围就越广，并可以通过居住证积分系统逐步“升级”，从而充分体现“权利义务相对等”的原则。