美国在台湾问题上的协调探析

长期以来，台湾问题对中美关系的发展产生巨大影响。台湾问题是中国在内战中遗留下来的内部统一问题。然而，朝鲜战争爆发后，美国武装介入中国台湾海峡，使得台湾问题变得长期化、复杂化、国际化。^[19]台湾问题的实质是中国政府维护主权独立和领土完整的问题；是维护祖国统一和反对分裂的问题；是反对西方势力干涉中国内政的问题。由此可以看出，台湾问题既是历史遗留问题，又是现实利益问题；而美国第七舰队进驻台湾海峡，企图重新掌控台湾，并进一步利用台湾牵制中国大陆，又使得台湾问题既是一个国家的主权与内政问题，又是一个跟国际社会紧密相关的复杂的国际问题。

朝鲜战场上的针锋相对，使得美国长期以来积累的与中国之间的隔阂进一步被扩大成为更加强烈的对抗和敌视。在这种情况下，杜鲁门政府不得不转变原本打算彻底从中国内战中脱身，并同中华人民共和国建立外交关系的计划。对华政策的调整直接导致美国重新插手台湾问题，美国企图利用台湾问题影响和牵制中国大陆，以便从内部分化中国，最终转向美国所希望的发展道路。显而易见，对台政策是美国对华战略的关键部分，它以服从对华战略为主旨，既由对华政策决定，同时也遵循整个对华战略。

《开罗宣言》是第一次由中、美、英三国首脑联合发表关于台湾问题的归属和定位的国际声明。苏联和法国也于1945年波茨坦会议上表示赞同《开罗宣言》中的决议，由与会五国共同签订的《波茨坦公告》第8款明确规定，台湾将归还中国。“1945年10月25日，中国第15受降区受降官陈仪^[20]在台北接受日本军队的正式投降，并代表中国政府宣布：从今天起，台湾及澎湖列岛正式重入中国的版图。”^[21]这一天也被定为“台湾光复日”。1945—1949年10月，关于台湾的地位问题，在国际社会上没有任何争议。

朝鲜战争之前，美国对台政策以不干涉为主。1947—1949年期间，美国政府推断，在国共内战中，国民党大势已去，因此，杜鲁门计划采取“脱身政策”，摆脱中国内战，更进一步打算与中华人民共和国建立关系。^[22]另一方面，对于退居台湾的国民党，美国采取与蒋介石疏远关系的做法，多次表示“美国无意承诺以任何武装力量保护台湾”^[23]。

朝鲜战争的突然爆发使美国对台政策出现根本性转变。杜鲁门政府从“脱身政策”转变为派遣第七舰队直接进入台湾海峡、干涉中国内政，以防台湾受到中国大陆的猛烈攻击。除派遣第七舰队外，杜鲁门还放弃早前试图与新中国接触的计划，提出了“台湾地位未定论”，宣称“台湾未来的地位需等太平洋地区重获安全，对日和约签订或经由联合国讨论后再决定”^[24]。

朝鲜半岛的军事冲突导致中美双方首次在战场上兵戎相见，更进一步促使美国确立遏制中华人民共和国的政策。这样，不论从地理位置来看还是政治资本来看，台湾都成为美国用以牵制新中国的最佳选择。从地理位置方面来看，台湾本岛与中国大陆仅一条海峡相隔，若美国利用台湾作为自己的军事根据地，那么将对中国大陆产生强大的威慑力；从政治方面来看，美国清楚地知道国民党作为中国的前政府，在包括台湾在内的中国东南部地区仍保留有很大一部分势力，同时，退居台湾的国民党具有强烈的反攻大陆夺取政权的意识，美国可以趁机利用台湾的这些影响给新中国政府施加政治方面的压力，达到其遏制的目的。

为了达此目的，美国大肆鼓吹“台湾地位未定”“两个中国”“一中一台”或“台湾独立”等煽动分裂中国的言论。^[25]可以看出，这一时期美国的战略着眼点并不是同新中国建立正常关系，^[26]转而从经济、军备等方面支持蒋介石集团进行反攻大陆的突袭活动，从而引发1954年、1958年、1962年三次台海危机^[27]。

到20世纪50年代，解放台湾及沿海岛屿重新成为中国政府关注的重点问题。1954年8月，中国政府下令华东军区抓紧备战，做出解放台湾的决定。正在这时，美国于同年12月2日与台湾当局签署“共同防御条约”^[28]，公开表示台湾被划入美国在西太平洋地区的保护网，并宣称要同国民党政权采取一致行动，对待中国人民解放军有可能发起的收复战。该条约的出台导致台湾在国际社会上的地位认定更为混乱，也是美国公然干涉中国内政的重大举措。

美台“共同防御条约”的签订，遭到新中国政府的强烈抗议，直接引发第一次台海危机。

“美台条约”签订后，中国迅速做出反应，12月8日，周恩来代表中国政府发表严正声明，指出这一条约是“一个露骨的侵略条约”，“是非法的，无效的”，并明确表示，“中国人民一定要完成祖国的统一大业，一切关于所谓台湾‘独立国’、台湾‘中立化’和‘托管’台湾的主张实际上都是割裂中国领土，侵犯中国主权和干涉中国内政，都是中国人民绝对不能同意的”^[29]。很快，我国陆海空三军于12月中旬起开始联合演习。1月10日，中央政府派遣华东战区前线空军出动飞机共130架次，实施投弹709次，给停靠在大陈港内的国民党海军舰艇造成严重打击，使得国民党海军舰艇不得在白天停泊在大陈港内，飞机也无法在大陈上空飞行，并将大陈地区的制空制海权夺回。参战的解放军于18日经过数小时激战，打下一江山岛^[30]。

1955年1月28日毛泽东在接见芬兰驻华大使时表明：“今天，世界战争的危险和中国的威胁主要来自美国的好战分子。我们有两条：第一，我们不要战争；第二，如果有人来侵犯我们，我们就要予以坚决回击。”^[31]

在同年的万隆会议上，中国代表发表了关于中美关系的声明：“中国人民同美国人民是友好的。中国人民不要同美国打仗。中国政府愿意同美国政府坐下来谈判，讨论缓和远东紧张局势的问题，特别是缓和台湾地区的紧张局势问题。”^[32]由于中国政府表现出的积极态度，中美终于打开了直接谈判的大门，这一系列活动最终使台湾问题暂时缓和下来。

虽然发生第一次台海危机，但美国仍然妄图制造麻烦使得海峡两岸长久分离，并最终使台湾脱离中国大陆。这是中国政府所不能容忍和姑息的事情。

国际国内局势的变化及美国政府长期以来煽动分裂的表现，使得中国政府不得不改变以往温和友好的态度。1957年12月12日美国政府利用调派美谈判代表为驻泰国大使的举措来变相降低中美大使级谈判的等级，这使中国政府十分不满，最终导致中美两国暂停大使级会谈。

1958年7月美国悍然派兵攻打黎巴嫩。中国政府以支持亚非民族解放运动的思想为基础，立即申明，谴责美国的军事侵略行为，要求美国部队迅速撤离；17日，中国政府下令再次炮击金门。由此爆发第二次台海危机。(www.zuozong.com)

毛泽东曾说：“准备打金门，直接对蒋间接对美。”或者说，“炮击金门，意在击美”。^[33]毛泽东的这一席话放在当时国际背景下发表的内在含义在于：首先，炮击金门，利用台湾海峡的紧张局势牵制美国；其次，通过炮击向美国表明中国必收台湾的目标；最后，利用炮击金门事件争取时间观察美国军事行动的背后图谋^[34]。

美国政府对中国此时突然进行炮击的行为表示不解，随后不久，美国政府内部展开讨论，以艾森豪威尔为代表的一方判断台湾海峡危机不会继续扩大，但以杜勒斯为代表的另一方认为美国需做好准备，并考虑使用原子弹来应对可能发生的军事对抗。鉴于以上种种考虑，艾森豪威尔于8月25日在白宫宣布将升级第七舰队的空防和作战能力，并向台湾提供导弹和登陆艇，在公海范围等候，为国民党政权提供护航。很快，“第七舰队增兵至5艘航空母舰，3艘巡洋舰，41艘驱逐舰，7艘攻击型潜水艇”^[35]。美国的增兵行为使得台湾海峡的局面更趋恶化。然而，国际关系的微妙之处就在于此，尽管台湾海峡危机看似日益严重，但在危机之中却出现关键性的转机。中美双方都透露出希望以和平的方式解决中美冲突，这就使得两国重新恢复大使级谈判。

9月初，中国人民解放军对金门实施零炮射击。随后，9月13日，毛泽东向前线致电表示对这一战略的支持，并发出指令要求：“参战炮兵部队全面开展这一活动，要求白天黑夜打零炮，每24小时，特别是黑夜，特别是对料罗湾3海里以内，每天打300发，使敌昼夜惊慌，不得安宁，似有大利。”^[36]

在这种情况下，“边打边谈”成为中国政府确定的战略方针。在这一方针的指导下，中美两国与当年10月重新开启大使级谈判，最终达到中国以打促谈的战略目标。

1958年爆发的第二次台海危机可以说是继承了中美两国前一次在台湾海峡的较量，但比起上一次危机更加深刻，影响也更加深远。这次危机使得中国领导人对之前的对台政策进行调整，使之从群众心理到军事等各个方面变得更加完整；同时，中国政府还改变之前强硬地要先收回金门、马祖等地的策略，转而使其暂时划在台湾当局的管辖内，以保障中国大陆与台湾地区有此坚固的纽带连接起来，联手维护中国的统一与完整，以此来粉碎美国想要彻底分裂中国，并使台湾独立的企图。尽管危机的程度较上次更为激烈，但中美大使级会谈的恢复仍然使得两国之间保留有接触、磋商的通道。

第三次台海危机虽未出现类似之前两方正式交战的局面，只是偶尔的小规模海战活动，但仍然不可避免地引发海峡两岸的紧张气氛。同时，也使中国政府对肯尼迪当政的对台政策有了初步了解。可以看出，在台湾问题上，美国历届政府的政策并无较大差异，其对台政策的主线是不放弃台湾，但对于国民党当局想要反攻大陆的计划也持否定态度，此时肯尼迪政府已经清楚地认识到蒋介石失去反攻大陆的可能。^[37]到20世纪60年代，中华人民共和国作为中国唯一合法政府的事实已为国际社会所普遍接受，同时，新中国作为仅次于苏联的最大的社会主义国家，在国际上的影响力也不断扩大。这就使得美国政府在制定对华新政策时不得不以承认中华人民共和国的国家地位为基础，同时这也是美国在1962年底提出“微开门”政策的重要前提。肯尼迪政府的“微开门”政策对日后美国在制定对台政策时的某些决定性观念产生了巨大影响，主要体现在某些决策观念和宏观的思路上。^[38]由此可知，肯尼迪政府的对华政策与美国政府自20世纪50年代以来推行的“遏制并孤立”的政策相比发生了重大转变，这也从某种程度上证明美国已逐渐放弃“遏制并孤立”中国的政策。^[39]约翰逊继任总统后，美国对台政策虽有所改变，但总体上还是继承上任疏远台湾、不支持蒋介石当局反攻大陆的政策；在对华方面则提出“遏制而未必孤立”的政策。

经过对三次台海危机的研究，美国认为：第一，退居台湾的国民党当局已不可能取得反攻大陆的成功，因此美国就这一问题持反对态度；第二，由于新中国在国际社会的地位日益稳固，因此美国政府之前制定的“遏制加孤立”的政策已无法适应当前形势的发展，并进一步考虑采取温和的接触的方式促进大陆的变化，企图通过接触的方式使新中国从内部发生变化，最终向美国所希望的方向发展。^[40]同时，美国政府认为可以利用台湾发挥作用以推动这一变化的发生，“保存台湾，发展台湾，使之成为所有热爱自由的中国人的集结点，这是最终能将整个中国从共产党统治下解放出来的大有可为的一步”^[41]。

综上所述我们可知，中美关系的定位和变化是美国制定对台湾问题的政策时所需考虑的基础问题，对台关系是围绕对华关系而进行调整的。美国对华政策的制定是由中华人民共和国不断上升的国际地位和中美关系在国际社会中日益凸显的重要性所决定的。

20世纪60年代中期以来，由于国际形势发生了重大变化，美国不得不针对当前的现实情况，做出一些政策调整。在对华政策方面，约翰逊政府不再坚持此前美国政府所采取的“遏制与孤立”^[42]的战略，转而提倡在一定范围内与中国进行接触，以此来降低中美两国对彼此政策或行为的误解，甚至有可能凭借这种有限接触来转变中国政府的对外战略等。美国政府这一时期的这些战略调整都为表面上仍旧保持对抗状态的中美关系带来了前所未有的积极因素。

到20世纪70年代，苏联日益壮大的势力与气焰嚣张的扩张称霸行径，迫使美国转而实行“联华抗苏”的对外战略，并希望通过这一战略的实施对中国产生影响，使中国逐步出现倾向于美国的变化。尼克松出于认为中国日后必定会发展成为多极世界中极为重要的一极之考虑，开始意识到美国必须放弃继续孤立和抵制中国的战略方针，主张采取“遏制加诱导”的方法来促成中国出现有利于美国的转变。^[43]这一主张虽然遭到美国亲台势力在社会舆论方面及国会中的反对，但由于美国对台政策所遵循的宗旨服从于其对华政策的重大调整，因此，美国对台政策的调整，必然受到美国对华政策调整的制约。尼克松政府这种对台战略同约翰逊政府的“遏制但不孤立”相比，是在保持美国战后遏制中国的传统思维上，表现出一种更加趋向缓和的需求。与此同时，基辛格在这一时期的对华战略上表现出类似的观点，他指出：“缓和是一种顺应时势变化的新策略，事实上是一种超级遏制。”^[44]在这种对外政策的影响下，美国政府开始与中国实行缓和。这样，美国政府在阻碍改善中美关系发展的台湾问题上也表现出了缓和的趋势。针对美国的这种战略调整，中国政府也做出了积极的回应。最终促成了基辛格于1971年的秘密访华活动，在该次秘密访华中台湾问题即为中美两国讨论的重点内容之一。

中美双方在会谈中各自表明立场，周恩来强调：台湾是中国的固有领土，是中国版图不可分割的一部分，因此，台湾问题是中国内政，不容别国干涉，美国应尽早宣布废除美台非合法性条约，并从台湾撤军。基辛格也相应回应：“一、美国政府拟在印支战争结束后撤走三分之二的驻台美军，并准备随着美中关系的改善减少在台余留的军事力量；二、不支持“两个中国”或‘一中一台’，但希望台湾问题能和平解决；三、承认台湾是中国的一部分，不支持台湾独立；四、美蒋条约留待历史去解决；五、美国不再指责和孤立中国，将在联合国支持恢复中国的席位，但不支持驱逐台湾代表。”^[45]美国此番表述虽未完全回应中国政府的要求，但不可否认的是，此次会晤内容较之前已有很大程度的改善，具有不可忽视的积极意义。中美双方还需共同协商、携手彻底解决台湾问题，并在此基础上促进两国关系的发展。

尼克松1972年访华时台湾问题仍是双方商谈的重点。尼克松重申美国对台湾的政策，即美国只承认一个中国，台湾是中国领土的一部分，美国不支持“两个中国”或“一中一台”，但坚持使用和平方式解决台湾问题，在此基础上美国将考虑从台湾撤出其军事存在；美国希望同中国建立外交关系，但仍不能丢弃“老朋友”^[46]，不能立即宣称美国只承认中华人民共和国是中国的唯一合法政府。美国政府上述申明可以看出，中美在处理台湾问题的方式上仍有保留意见，但双方选择谈判协商的态度是积极的，这对推动两国关系向正常化发展也有很大的积极作用。在这样的背景下，两国于1972年2月27日共同发表《中美联合公报》^[47]。在公报中，中美双方分别表达了对中美关系最终实现正常化的希望，同时也规定了双方在解决台湾问题上的基本点。尽管美国并没有一次性承认中华人民共和国政府是唯一合法的中国政府，也没有明确承诺美国计划从台湾撤军的具体时间，但具有进步意义的是，美国首次公开表示“中国只有一个，台湾是中国的一部分”，美国对此“不提出异议”，并表示美国最终将从台湾撤军。因此，这一公报的发表在推动中美关系正常化的过程中具有里程碑式的意义，为两国继续努力最终建立正常外交关系奠定坚实的基础。

尼克松在第二任期内受水门事件的影响下台后，有关台湾问题的计划也随之搁置。继任的福特政府虽继续上届政府关于台湾问题的处理方法，但碍于国会中某些亲台势力的反对等多方因素，始终未能在中美关系中就台湾问题的解决跨出有建设性的一步。直到卡特总统时期，中美两国在解决台湾问题上才出现转机。1978年5月，卡特在布热津斯基访华前向其做出指示：“需向中国表明，美国的决心已下，已经准备积极协商向前推进，消除正常化的各种障碍。”并向中方明确表示：“美国接受中国关于正常化的断交、废约、撤军三个条件，并重申美国将继续坚持尼克松和福特政府之前所做的五点声明。”从1978年7月起直到12月，中美双方在布热津斯基访华表明的积极立场的基础上，开始了长达半年的谈判协商，最终在以下几点上达成协议：“一、美国承认只有一个中国，台湾是中国领土的一部分，承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府；以此为前提，美国将同台湾继续保留文化、商务等其他非官方关系。二、在中美两国最终实现正常化之时正式宣布同台湾断绝‘外交关系’，在1979年4月1日之前完全撤出台湾和台湾海峡存在的美国军事力量，并告知台湾当局废除美台《共同防御条约》，三、从1979年1月1日起，中美两国相互承认并建立正式外交关系，3月1日互派大使，建立大使馆。”^[48]至此，中美谈判终于取得有重大建设性意义的进展。最终中美双方以上述协议为基础于1978年12月16日，共同发表了《中华人民共和国和美利坚合众国关于建立外交关系的联合公报》即《中美建交公报》。同时，中美两国还分别发表了关于台湾问题的政府声明。中国政府表示：台湾问题曾是实现中美两国关系正常化的主要阻碍，在《上海公报》的指导下，中美双方经过多轮谈判与探讨，最终在双方的共同努力下很好地解决了这个问题，从而实现中美两国关系的正常化，并建立正式外交关系。