海关行政复议程序-原理与实务

行政程序是指行政主体经历若干步骤、采取一定的形式和方法、在法定期限内、按一定的顺序完成行政行为的过程。[31]从这一概念中可以认为：步骤、顺序、方式、时限是行政程序的四个要素；行政程序是行政决定作出之前的事前程序；行政程序是作为过程的行政行为。由于行政复议机关是行政机关，因此作出的行政复议行为是行政行为；由于行政复议机关是以裁判者的身份，借用类似于司法审判行为的程序裁决行政争议，因此作出的行政复议行为是行政司法行为。即行政复议是介于行政程序和诉讼程序之间的程序，是一种行政司法活动。海关行政复议程序是指海关行政复议机关审理海关复议案件时必经的法定的步骤、顺序、方式、时限。根据《行政复议法》、《海关行政复议办法》的规定，海关行政复议程序共有申请、受理、审理和决定等四个步骤，每个步骤之间按一定的逻辑规律进行先后排列则称为顺序，每个步骤均包含了完成步骤的方法、方式及时限。行政复议程序制度的确立，保障了行政复议行为的正当性、合法性和高效性，保障了海关行政相对人的合法权益。

一、海关行政复议的申请

行政复议是依申请的行为，以相对人的申请为前提，没有相对人的申请就没有海关的复议行为，即申请是启动海关行政复议程序的关键，是整个行政复议的起点。海关行政复议的申请是指公民、法人或者其他组织认为海关的具体行政行为侵犯其合法权益，而依法要求海关行政复议机关对该具体行政行为进行审查和处理的请求。

（一）行政相对人提出复议申请的形式

海关行政复议申请的形式是指复议申请人向海关行政复议机关提出申请、表达意愿要求的方式方法。申请人申请海关行政复议，可以书面申请，也可以口头申请。申请人书面申请行政复议的，可以采取当面递交、邮寄、传真、电子邮件等方式递交行政复议书。海关行政复议机关应当通过海关公告栏、门户网站公开接受行政复议书的地址、传真号码、邮箱地址等，方便申请人选择不同的书面申请方式。申请人也可以口头申请行政复议，但对于口头的复议申请，应当要注意几个问题：（1）申请人应当亲自或委托他人到行政复议机关所在地提出复议申请，而不能采取诸如电话和“带口信”等不到现场或有失严肃的方式提出口头申请。（2）对申请人提出的口头申请，海关行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。海关行政复议机关应当当场制作《行政复议申请记录》，并当场交由申请人签章确认，方可作为有效的行政复议申请材料。

（二）行政相对人提出复议申请应记载的内容

根据《海关行政复议办法》，申请人书面申请行政复议的，应当在行政复议申请书中载明下列内容：（1）申请人基本情况，包括：公民的姓名、性别、年龄、工作单位、住所、身份证号码、邮政编码；法人或者其他组织的名称、住所、邮政编码和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；（2）被申请人的名称；（3）行政复议申请、申请行政复议的主要事实和理由；（4）申请人签名或者盖章；（5）申请行政复议的日期。

（三）行政相对人提出复议申请要求复议机关审查内容

相对人在复议请求中有的要求撤销违法的具体行政行为，有的要求变更明显不当的具体行政行为，有的要求责令被申请人履行法律、法规和规章的职责，有的要求确认具体行政行为违法，有的要求责令被申请人赔偿损失。

二、海关行政复议机关的审查和受理

（一）海关行政复议机关审查

海关行政复议机关的审查是指申请人提出海关行政复议申请后，海关复议机构应该对申请书进行的审查。根据《海关行政复议法》、《海关行政复议办法》的规定，海关行政复议机关收到复议申请后，应当在5个工作日内进行审查。审查是准确受理案件的前提条件，海关行政复议机关对复议申请的审查主要包括以下内容。

1．审查申请人是否适格

申请人是认为海关具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，也就是说，申请人应当受到海关具体行政行为的影响，另外，公民作为申请人，不仅应该具有权利能力，而且还应该具有能够亲自进行行政复议的能力，即复议的行为能力。因此，无行为能力或者限制行为能力的人不能单独提起行政复议，如果要申请行政复议，应由其法定代理人代为申请。如果有申请权的公民死亡，其近亲属可以申请行政复议。法人或者其他组织作为申请人，依法申请行政复议的，应当由其法定代表人代为进行，如果法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。在实践中，只要申请人主观上认为自己的合法权益受到具体行政行为的侵害就可以提出复议要求，至于客观上是否受到侵害还有待于复议机关的审查确定。

2．审查相对人的复议申请是否在法定期限内

如果不对申请复议的期限加以限制，就会影响行政复议机关对复议案件进行正确、及时的处理，从而使国家的行政管理活动长时间处于不确定状态，影响正常的行政管理秩序。同时，法律要求权利人及时保护自己的权益，权利不可能处于无限期的保护状态。根据《行政复议法》第9条第1款的规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议的申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。”《海关行政复议办法》第23条也规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议的申请。比如某申请人2012年8月22日接到海关行政处罚决定书，签收了送达回证，如果要提起行政复议，就必须在2012年10月21日之前提出。如果复议期限最后一天遇到节假日，如周六、周日或者国庆、春节等，则要顺延到节假日完了之后的第一天。

为保障管理相对人正确行使复议申请权，在规定期限内及时启动行政复议程序，对确定“知道”具体行政行为发生的具体标准要准确理解。根据《行政复议法》的规定，知道具体行政行为发生之日应当是行政复议申请期限的起算时间点，即从该日之后的60日内，相对人有权提出复议申请。那么，如何判断管理相对人“知道”具体行政行为发生呢？实践之中，根据具体行政行为作出方式的不同，判断管理相对人“知道”该行为的具体时间也有不同标准：如果海关以书面形式作出某一具体行政行为，则管理相对人接到该书面通知之日（即有关文书送达之日）就是其知道海关作出某具体行政行为之日，由于执法实践中海关绝大多数具体行政行为都是以书面形式作出的，该标准是认定管理相对人复议申请期限时间起点的一种主要方式。

某海关于2012年10月14日对某公司作出行政处罚决定，《行政处罚决定书》于2012年10月18日送达该公司，[32]则某公司知道海关对其作出行政处罚决定这一具体行政行为的日期是2012年10月18日，而不是海关实际作出处罚决定的10月14日，某公司如果不服上述处罚决定，应自2012年10月18日起的60日内向作出处罚决定海关的上一级海关提出复议申请。所谓“应当知道”是法律上的推定，是指不论行政相对人是否实际知道海关作出具体行政行为，只要客观上存在知道的条件和可能，海关就有权推定行政相对人“应当知道”具体行政行为已经作出这一事实。例如某申请人向海关申请减免税，海关经审查认为其不符合有关减免税规定，没有向其发放“免表”，而申请人因此也没有进口该免税设备，而是按照一般贸易方式进口了该设备。但是，半年后该申请人以海关不批准其减免税并以从未告知其不予减免税为由向海关提起复议，海关复议机关认为该申请人按照一般贸易进口该设备的行为表明其已经知道了海关不批准其减免税申请的决定，复议期限从其按一般贸易进口该设备的行为起算，申请人的复议申请超出了复议期限（半年后），决定不予受理。如果海关以口头方式作出具体行政行为，行政相对人则在接到口头通知之日就是其知道该具体行政行为作出之日。以口头通知方式对外作出具体行政行为，在海关执法中并不多见，这里也不做阐述。

在确定“60日”的起算点时，一般以公民、法人或者其他组织到法律文书或有证据地推定应当知道具体行政行为之日起计算。但在实践中注意以下特殊情况。

（1）如果当场作出的具体行政行为，申请人提起复议，以作出具体行政行为的这一天开始计算，如海关旅检现场作出的收缴决定等。

（2）海关的具体行政行为（包括作为与不作为）处于持续状态的[33]，提出行政复议申请的期限自该具体行政行为终了之日起计算。

（3）公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的[34]，申请期限自障碍消除之日起继续计算。

（4）公民、法人或者其他组织认为海关未依法履行法定职责保护人身权利、财产权利，履行职责的期限有法律、行政法规或者海关规章的明确规定的，行政复议申请期限自规定的履行期限届满之日起计算，如果履行职责的期限没有明确的规定，自海关收到公民、法人或者其他组织要求履行职责的申请满60日起计算。

（5）公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求海关履行保护人身权、财产权的法定职责，海关不及时履行的，行政复议申请期限不受前述规定的限制。

（6）海关如果在作出具体行政行为时没有告知申请人有关权利而事后补充告知的，要以事后补充告知的期限起算。

3．审查复议申请是否有明确的被申请人

海关行政复议的被申请人是指作出申请人认为侵犯其合法权益的具体行政行为，并且由复议机关通知参加复议的行政主体。复议申请必须要有明确的对申请复议行为负责的主体，否则，行政复议就无法进行，申请人的要求也无法实现。申请人的复议申请要做到明确的被申请人，就在提出复议申请时必须说明侵犯其合法权益的是哪一个海关，必须说明是对这个海关的那一项具体行政行为不服。两者同时具备才能称为海关行政复议机关有明确的对象，也便于明确海关行政复议的管辖。

4．审查复议申请是否有具体的复议要求和事实依据

所谓具体的复议要求是指申请人申请复议的主张和要求，即申请人要求海关复议机关具体解决什么问题，提出保护自己合法权益的具体要求。如请求撤销违法的海关具体行政行为、请求变更不适当的海关具体行政行为、请求责成被申请人限期履行法定职责、请求确认具体行政行为为违法、责令被申请人赔偿损失等。所谓事实根据是指能够证明海关行政复议机关已经做出某种具体行政行为的材料，以及能够证明海关行政机关的具体行政行为已经侵犯其合法权益的材料。如行政处罚决定书、评估机构出示的损失证明等。

5．审查复议申请是否属于海关行政复议范围

申请人只能对属于复议范围内的具体行政行为提出复议申请，即必须属于海关行政复议的范围。否则，不能申请海关行政复议，即使申请了，海关复议机关也可以不予受理。对于不属于海关行政复议的案件，海关行政机关应该告知申请人向享有管辖权的复议机关提起申请。

6．审查复议申请是否属于海关复议机关管辖

根据有关法律、行政法规等关于海关行政复议机关管辖复议案件的权限划分，申请人必须向享有管辖权的海关行政复议机关申请复议，海关行政复议机关不得受理超出管辖权的复议案件。复议机关对不属于自己管辖权的，接受申请的海关应当移送有管辖权的海关。

7．审查复议申请是否违反了《行政复议法》第16条的规定

即公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经受理的，不得申请行政复议。如果公民、法人或者其他组织已经向人民法院起诉，海关行政机关对他们的复议申请不予受理。

8．审查复议申请是否属于重复申请

即海关行政复议机关正在审理或者已经作出终局决定的案件再次申请复议的，不得受理。

（二）审查后的处理

海关行政复议机关收到复议申请后，应当在5个工作日内进行审查，并根据法律、法规的规定，对行政相对人的复议申请作出以下决定。

1．立案受理

对于符合《行政复议法》、《海关行政复议办法》规定的法定条件的，且属于本机关受理的行政复议案件，应决定立案受理，海关行政复议机关应当制作《行政复议申请受理决定书》和《行政复议答复通知书》分别送达申请人和被申请人。案件自海关行政复议机关的复议机构收到申请之日起即为受理，复议机构收到复议申请的日期，属于直接从邮递渠道收取或者海关行政复议机关及其下属部门转来的，由复议机构签收章或者复议机构工作人员签字予以确认；属于当事人当面递交的，由复议机构经办人在申请书上注明收到日期，并交由递交人签字确认；申请人以传真、电子邮件方式递交行政复议书、证明材料的，海关行政复议机构不得以其未递交原件为由拒绝审理。海关行政复议机构审理申请人以传真、电子邮件方式提出的行政复议申请后，应当告知申请人自收到《行政复议申请受理通知书》之日起10日内提交有关材料的原件。《行政复议申请受理通知书》应当载明受理日期、合议人员或者案件审理人员，告知申请人有申请回避和申请举行听证的权利。《行政复议答复通知书》应当载明受理日期、提交答复的要求和合议人员或者案件审理人员，告知被申请人有申请回避的权利。

海关行政机关一经受理复议申请，即产生了如下法律效果。

（1）就海关行政复议机关而言，受理行政复议申请后便开始了行政复议程序，行政复议机关对该案件行使行政复议权，负有以法定程序和期限审查并作出行政复议决定的义务。

（2）海关行政复议的申请人和被申请人的身份确立，开始享有一定的权利和履行相应的义务。如申请人自复议机关受理其复议申请始不得随意再提起行政复议或者诉讼；就被申请人的原海关行政机关而言，其具体行政行为已成为行政复议的审查对象，原海关行政机关变更、撤销原具体行政行为要受到行政复议机关的监督。

2．不予受理

对于不符合法定条件的复议案件，复议机关应决定不予受理，并制作《行政复议申请不予审理决定书》，以书面的形式告知申请人。《行政复议申请不予审理决定书》应当载明不予审理的理由和法律依据，告知申请人主张权利的其他途径。

海关复议机关所做出的不予受理决定有正当理由，申请人可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起15日内，依法向人民法院起诉。如果海关行政复议机关所作出的不予受理决定无正当理由，申请人可以向该复议海关的上级海关提出复议申请，上级海关经审理认为申请符合法定受理条件的，应当责令原复议机关受理，并制作《责令受理行政复议申请通知书》。必要时，上一级海关也可以直接受理，并制作《直接受理行政复议申请决定书》，送达上述不予受理的复议机关。

3．案件移送

对于符合《行政复议法》、《海关行政复议办法》规定，但不属于本海关管辖的行政复议申请，海关行政复议机关应当在审查期限内告知申请人向有管辖权的复议机关提出。口头告知的，应当记录告知的内容，并当场交由申请人签章确认；书面告知的，应当制作《行政复议告知书》并送达申请人。

4．要求补正材料

行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，海关行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明以下事项：（1）行政复议申请书中需要修改、补充的具体内容；（2）需要补正的有关证明材料的具体类型及其证明对象；（3）补正期限。申请人应当在收到补正通知之日起10日内向海关行政复议机构提交需要补正的材料。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。申请人无正当理由逾期不补正的，视为其放弃行政复议申请。申请人有权在规定的期限内重新提出行政复议申请。

5．答复申请人

根据《海关行政复议办法》第39条的规定，下列情况不视为申请复议，但应当有复议机关或者转由其他机关给予答复：（1）对海关工作人员的个人违法违纪行为进行的举报、控告或者对海关工作人员的态度、作风提出异议的；（2）对海关业务政策、作业制度、作业方式和程序提出异议的；（3）对海关工作效率提出异议的；（4）对行政处罚认定的事实、适用的法律及处罚决定没有异议，仅因经济上不能承受而请求减免处罚的；（5）不涉及海关具体行政行为，只对海关规章或其他规范性文件有异议的；（6）请求解答海关法律、法规、规章的。

三、海关行政复议的审理

海关行政复议的审理是指海关行政复议机关依法对复议案件进行全面审查的活动[35]。海关行政复议机关对复议案件的审理是行政复议程序的核心，其主要任务是调查搜集证据、审查证据、询问当事人和其他参与人等，以便海关复议机关对海关行政争议进行合理性和适当性进行审查的过程。

（一）审理前的准备

为了确保审理工作的顺利进行，以及保证其合法与公正，海关复议机构在受理复议案件后，开始审理前，应该做好一些准备工作。《行政复议法》、《海关行政复议办法》对此作了规定。

1．通知被申请人并由被申请人提出答复

《海关行政复议办法》规定：“复议机构应当自行政复议申请受理之日起7个工作日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者行政复议申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”《行政复议答复书》应载明下列内容：（1）被申请人名称、地址、法定代表人姓名及职务。（2）被申请人作出具体行政行为的事实、证据及法律证据。（3）对申请人的复议申请要求、事实、理由逐条进行答辩和进行必要的举证。（4）对有关具体行政行为建议维持、变更、撤销或者确认违法，建议驳回行政复议申请，进行行政复议调解等答复意见。（5）作出书面答复的时间。

《行政复议答复书》应当加盖被申请人印章。被申请人提交的有关证据、依据和其他有关材料应当按照规定装订成卷。行政复议案件的答复工作由被申请人负责法制工作的机构具体负责。对海关总署作出的具体行政行为不服并向海关总署申请行政复议的，由原承办具体行政行为有关事项的部门或者机构提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。

2．申请人、第三人查阅材料

《海关行政复议办法》第53条规定：“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、提交的作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密、海关工作秘密或者个人隐私外，海关行政复议机关不得拒绝，并且应当为申请人、第三人查阅有关材料提供必要条件。有条件的海关行政复议机关应当设立专门的行政复议接待室或者案卷查阅室，配备相应的监控设备。”

申请人、第三人查阅有关材料依照下列规定办理：（1）申请人、第三人向海关行政复议机构提出阅卷要求。（2）海关行政复议机构确定查阅时间后提前通知申请人或者第三人。（3）查阅时，申请人、第三人应当出示身份证件。（4）查阅时，海关行政复议机构工作人员应当在场。（5）申请人、第三人可以摘抄查阅材料的内容。（6）申请人、第三人不得涂改、毁损、拆换、取走、增添查阅的材料。

3．确定复议人员

海关行政复议机关在受理复议案件后，应及时确定承办该复议案件的复议人员，并在规定的时间内通知有关当事人。海关行政复议案件实行合议制审理。合议人员为不少于3人的单数。合议人员由海关行政复议机构负责人指定的行政复议人员或者海关行政复议机构聘任或者特邀的其他具有专业知识的人员担任。被申请人所属人员不得担任合议人员。对海关总署作出的具体行政行为不服并向海关总署申请行政复议的，原具体行政行为经办部门的人员不得担任合议人员。对于事实清楚、案情简单、争议不大的海关行政复议案件，也可以不适用合议制，但是应当由两名以上行政复议人员参加审理。

海关行政复议机构负责人应当指定一名行政复议人员担任主审，具体负责对行政复议案件事实的审查，并且对所认定案件事实的真实性和适用法律的准确性承担主要责任。合议人员应当根据复议查明的事实，依据有关法律、行政法规和规章的规定，提出合议意见，并且对提出的合议意见的正确性负责。

申请人、第三人及其代理人、被申请人认为复议人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审理的，有权申请复议人员回避。合议人员或者案件审理人员认为自己与本案有利害关系或者有其他关系的，应当主动申请回避。海关行政复议机构负责人也可以指令合议人员或者案件审理人员回避。复议人员的回避由复议机构负责人决定。复议机构负责人的回避由复议机关负责人决定。

复议案件的合议人员确定后，应当以书面形式或口头告知复议参加人。[36]复议参加人认为合议人员与案件有利害关系或其他关系可能影响案件公正审理而申请有关人员回避的，应说明理由，经复议机关负责人批准，合议人员应该回避；合议人员认为自己与案件有利害关系或有其他关系可能影响案件公正审理的，应主动向复议机关负责人申请回避。因回避导致合议人员不足法定人数的，复议机构负责人应另行指定合议人员。

4．同意或通知第三人参加复议

在海关行政复议机关审理行政复议案件期间，同申请复议的海关具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，申请参加复议的，海关复议机关应及时作出是否同意其作为第三人参加复议的决定。海关复议机关认为必要的，也可以直接通知第三人参加复议。

（二）审理方式

《行政复议法》第22条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”《行政复议法实施条例》第33条规定：“行政复议机构认为必要时，可实地调查核实证据；对重大，复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。”此规定确定了我国的海关行政复议制度以书面审理为原则，以直接听证方式审理为补充的行政复议审理方式。

1．书面审理

书面审理是指复议机关仅就复议当事人所提供的书面材料进行审查后即作出决定的一种审理方式。行政复议不同于行政诉讼，对程序性要求过高就会影响到其高效的价值目标的实现，没有必要进行当面审查，故书面方式审理复议案件较为可行。采取此种方法在程序上比较简单，不公开审理，不传唤申请人、被申请人、证人等到场，也不进行口头调查和辩论，只是就复议申请人在申请书上和被申请人在答复书上提出的事实、理由、请求和有关的证据资料进行审查。

2．听证审理

行政复议以书面审理为主，但是在某些特殊情形下，复议机构可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人，被申请人和第三人的意见。海关行政复议机构对于事实清楚、案情简单、争议不大的案件，可以采取书面审查的方式进行审理。但对于申请人，被申请人对事实争议较大、申请人具体行政行为适用依据有异议的、案件重大、复杂或者争议标的价值较大的以及申请人提出听证要求的复议案件，行政复议机构可以采取听证的方式审理，以保证复议决定的客观公正。因为书面审查的缺陷在于不公开，缺乏监督。(www.zuozong.com)

海关行政复议机构决定举行听证的，应当制发《行政复议听证通知书》，将举行听证的时间、地点、具体要求等事项事先通知申请人、被申请人和第三人。第三人不参加听证的，不影响听证的举行。听证可以在海关行政复议机构所在地举行，也可以在被申请人或者申请人所在地举行。行政复议听证应当公开举行，也可以在被申请人或者申请人所在地举行。行政复议听证应当公开举行，涉及国家秘密、商业秘密、海关工作秘密或者个人隐私的除外。对人民群众广泛关注、有较大社会影响或者有利于法制宣传教育的行政复议案件的公开听证，海关行政复议机构可以有计划地组织群众旁听，也可以邀请有关立法机关、司法机关、监察部门、审计部门、新闻单位以及其他有关单位的人员参加旁听。

行政复议听证人员为不少于3人的单数，由海关行政复议机构负责人确定，并且指定其中一人为听证主持人。听证可以另行指定专人为记录员，行政复议听证应当按照以下程序进行：由主持人宣布听证开始，核对听证参加人身份，告知听证参加人的权利和义务；询问听证参加人是否申请听证人员以及记录员回避，申请回避的，按照《海关行政复议办法》第48条的规定办理；申请人宣读复议并且阐述主要理由；被申请人针对行政复议申请进行答辩，就作出具体行政行为依据的事实，理由和法律依据进行阐述，并且进行举证；第三人可以阐述意见；申请人、第三人对被申请人的举证可以进行质证或者举证反驳，被申请人对申请人、第三人的反证也可以进行质证和举证反驳；要求证人到场作证的，应当事先经海关行政复议机构统一并且提供证人身份等基本情况；听证主持人和其他听证人员进行询问；申请人、被申请人和第三人没有异议的证据和证明的事实，由主持人当场予以认定，有异议的并且与案件处理结果有关的事实和证据，由主持人当场或者事后经合议后认定；申请人、被申请人和第三人可以对案件事实、证据、适用法律等进行辩论；申请人、被申请人和第三人进行最后陈述；由申请人、被申请人和第三人对听证笔录内容进行确认，并且当场签名或者盖章；对听证笔录内容有异议的，可以当场更正并且签名或者盖章。

行政复议听证笔录和听证认定的事实应该作为海关行政复议机关做出行政复议决定的依据，行政复议参加人无法在举行听证时当场提交有关证据的，由主持人根据具体情况限定时间事后提交并且另行进行调查、质证或者再次进行听证；行政复议参加人提出的证据无法当场质证的，由主持人当场宣布事后进行调查、质证或者再次进行听证。行政复议参加人在听证后的举证未经质证或者未经海关行政复议机构重新调查认可的，不得作为作出行政复议决定的证据。

（三）审理内容

海关行政复议应该遵循全面审查原则，不仅要对具体行政行为的合法性和适当性进行审查，而且必须全面审查具体行政行为所依据的事实和规范性文件，不受行政复议范围的限制。对于具体行政行为的合法性，主要审查具体行政行为的主体、程序、权限和内容是否符合法律的规定。对于具体行政行为的适当性或合理性，主要审查具体行政行为是否符合法定目的、是否具有正当动机、是否基于正当考虑，是否符合平等、比例原则等。

复议审查不仅对具体行政行为进行全面的审查，还要对该具体行政行为所依据的规范性文件进行审查。《行政复议法》规定，公民，法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的有关规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时一并向行政复议机关提起对该规定的审查申请。申请人在对具体行政行为提起行政复议申请时尚不知道该具体行政行为所依据的规定的，可以在海关行政复议机关作出行政复议决定前提出。

按照《海关行政复议办法》的相关规定，申请人在向海关申请行政复议时，一并提出对有关规定的审查申请，海关行政复议机关对该规定有权处理的，应当在30日内依照下列程序处理：（1）依法确认该规定是否与法律，行政法规，行政规章相抵触。（2）依法确认该规定能否作为被申请人作出具体行政行为的依据。（3）书面告知申请人对该规定的审查结果。海关行政复议机关应当制作《抽象行政行为审查告知书》，并送达申请人，被申请人。海关行政复议机关对申请人申请审查的有关规定无权处理的，应当在7日内按照下列程序转送有权处理的上级海关或者其他行政机关依法处理：（1）转送有权处理的上级海关的，应当报告行政复议的有关情况，执行该规定的有关情况，对该规定的适用的意见。（2）转送有权处理的其他行政机关的，在转送函中应当说明行政复议的有关情况，请求确认该规定是否合法。有权处理的上级海关应当在60日之内依照下列程序处理：（1）依法确认该规定是否合法，有效。（2）依法确认该规定能否作为被申请人作出具体行政行为的依据。（3）制作抽象行政审查告知书，并且送达海关行政复议机关、申请人和被申请人。

（四）审理依据

审理依据是指复议机关在审理行政复议案件中所依据的判断标准。“行政复议审理的依据与行政诉讼审理的依据不同，在行政诉讼中审理依据受到了严格的限制，规章以下的行政法渊源不能成为诉讼审理的依据，规章仅是行政诉讼的参考，行政复议的审理依据较为宽泛，几乎所有的行政法正式渊源都是行政复议审理的依据。”[37]海关行政复议以法律、行政法规、海关行政规章以及海关总署制定发布或直属海关制定发布的具有规范权利义务内容的规范性文件为依据。

（五）证据规则

证据规则是指搜集证据、审查运用证据时所遵循的一系列规范的总称。[38]证据规则包括取证规则、举证规则、补正规则、质证规则和认证规则。

1．调查取证

调查取证是复议机构的重要职责之一，复议案件本身就是申请人与被申请人就有关事实认识不一致而导致的准司法行为，如果复议机构不对事实做调查，就没有办法作出准确的决断。海关的复议案件一般都很复杂，涉及的具体行政行为种类繁多，单纯用书面审查的方式很难查明事实真相。因此，要作出正确的复议结论，有必要调查取证。根据《海关行政复议办法》第50条至52条，复议人员调查取证的方式主要有：对书证的复核及调取；对当事人陈述的复核及调取；复议案件的专门问题可以进行鉴定；[39]与复议案件有关的场所、货物、物品和运输工具可以进行勘验等。但无论对书证、物证的调取还是对当事人陈述的复核及调取都必须遵循搜集证据规则，如收集、调取的证据材料要做到全面、客观，调取证据要按照法定程序调取，询问当事人及证人要尊重保护被询问人其人身权利，海关化验鉴定要遵循鉴定规则，勘验现场要仔细、全面等。

2．举证责任

行政复议中的举证责任是指在行政复议中由谁承担提供证据证明案件事实的责任。[40]如果负有举证责任的人举不出证据证明其主张，就要承担其主张不能成立的法律后果。

《行政复议法》虽然没有明确规定被申请人承担举证责任，但通过一些条文可以得出行政复议中由被申请人对具体行政行为的合法性与适当性负举证责任的制度。《行政复议法》第23条规定：“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”第28条又规定：“被申请人不按照本法第23条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”被申请人主要应对以下事实提出证据予以证明：（1）作出具体行政行为的事实根据。在行政复议中，原具体行政行为所指向的公民、法人或者其他组织的行为是否合法，作出的具体行政行为是否有必要，以及条件是否具备等，都应由被申请人提供证据加以证明。（2）适用法律、法规和其他规范性文件的依据，并提供证据证明适用这些法律、法规和规范性文件的正确性。（3）作出具体行政行为符合法定程序的证据。违反法定程序作出的具体行政行为侵犯了行政管理程序的证据。违反法定程序作出的具体行政行为侵犯了行政管理相对人的合法权益。所以，被申请人应提供关于该具体行政行为程序合法的证据，包括有关通知书、送达回证、回执等。（4）关于是否滥用职权的证据。滥用职权即行政机关违反行政权的设定目的行使行政权力。行政机关应根据法律的立法宗旨并结合行政管理的实际来解释其行使职权的目的。（5）关于具体行政行为适当性的证据。根据《行政复议法》的规定，具体行政行为明显不当的，可以撤销或变更。所以，被申请人应提供其具体行政行为适当性的证据。（6）对于不履行或者拖延履行法定职责的，被申请人应提供存在合法事由或正当事由的证据。在行政复议中，如果被申请人不能举出确凿的证据，证明具体行政行为的合法性与适当性，那么被申请人就要承担不利的复议结果。

行政复议中，主要由被申请人负举证责任，但申请人也承担一定的证明义务。申请人主要应对下列事项承担举证责任：（1）证明行政机关对其作出的具体行政行为的存在。如申请人不服行政处罚而申请复议，就应在提出复议时一并提交行政机关作出的行政处罚决定书。否则，复议机关就没有受案的根据。（2）在被申请人不作为的案件中，申请人应证明其向行政机关提出申请的事实。（3）在一并提起的行政赔偿申请中，申请人应证明因受被复议的具体行政行为的侵害而造成损失的事实。（4）有关复议程序的事实。如申请人主张因不可抗力的其他正当理由耽误法定期限的，应就不可抗力和其他正当理由的情况负举证责任。

（六）海关行政复议申请的撤回、中止和终止

复议申请的撤回是指复议申请人提出复议申请后，行政复议机关作出复议决定之前，经行政复议机关同意撤回申请，不再要求行政复议机关作出裁决的意思表示。提出复议申请，是申请人的一项权利，申请人撤回自己的复议申请，实际上是对自己的申请权的处分，也是申请人的权利。《行政复议法》第25条规定，行政复议申请被复议机关受理后，在复议决定作出之前，申请人可以要求撤回行政复议申请。经说明理由，行政复议机关同意申请人撤回复议申请的，行政复议终止。因此，复议申请人对复议申请有处分权，既可以提出申请，也可以取消申请，对此，复议机关应该予以保护。

《海关行政复议办法》第80条规定，申请人在行政复议决定作出前自愿撤回行政复议申请的，经海关行政复议机构同意，可以撤回。申请人撤回行政复议申请的，不得再以同一事实和理由提出行政复议申请。但是，申请人能够证明撤回行政复议申请违背其真是意思表示的除外。《海关行政复议办法》第81条规定，行政复议期间被申请人改变原具体行政行为，但是申请人未依法撤回行政复议申请的，不影响行政复议案件的审理。据此，复议申请的撤回有两种情况：一是复议申请人在复议中认识到自己的申请难以成立，缺乏法律或实施的依据，没有成立的可能性，进而对具体行政行为由不同意转向认同，继续复议已无意义，因而主动请求撤回；二是由于被申请人撤销，变更了原具体行政行为，申请人接受此种变化，因而请求撤回。但是上述两种情况的撤回，申请人都应该向复议机关说明理由，复议机关对该理由进行审查后，有权决定是否同意复议申请的撤回，经审查同意的，可以撤销复议案件，终止行政复议行为；经审查不同意撤回的，复议机关应继续审理，并在法定的时间内做出审理决定。

海关行政复议的中止是指在行政复议的过程中，由于法定条件的丧失，而暂时停止复议行为，在条件恢复以后，再继续审理的情况。根据《海关行政复议办法》第55条，行政复议因下列情形而中止：作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的；作为申请人的自然人丧失参加行政复议能力，尚未确定法定代理人参加行政复议的；作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务的承受人的；作为申请人的自然人下落不明或者被宣告失踪的；申请人、被申请人因不可抗力，不能参加行政复议的；案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的；案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的；申请人对具体行政行为所依据的有关规定的审查申请，有权处理的海关、行政机关正在依法处理期间的；其他需要中止行政复议的情形。行政复议中止，海关行政复议机关应当制作《行政复议中止决定书》，并且送达申请人、被申请人和第三人。

海关行政复议的终止是指在海关行政复议进行期间，由于发生了足以导致复议程序终止的客观原因，从而终止正在进行的海关行政复议的一项制度。根据《海关行政复议办法》第82条的规定，行政复议因下列情形而终止：申请人要求撤回行政复议申请，海关行政复议机构准予撤回的；作为申请人的自然人死亡，没有近亲属或者其近亲属放弃行政复议权利的；作为申请人的法人或者其他组织终止，其权利义务的承受人放弃行政复议权利的；申请人与被申请人达成和解，并且经海关行政复议机构准许的；申请人对海关限制人身自由的行政强制措施不服申请行政复议后，因申请人同一违法行为涉嫌犯罪，该限制人身自由的行政强制措施变更为刑事拘留的，或者申请人对海关扣留财产的行政强制措施不服申请复议后，因申请人同一违法行为涉嫌犯罪，扣留财产的行政强制措施变更为刑事扣押的；依照《海关行政复议办法》第55条第1款第1、2、3项规定中止行政复议，满60日行政复议中止的原因仍未消除的；申请人以传真、电子邮件形式递交行政复议申请书后未在规定期限内提交有关材料的原件的。行政复议终止，海关行政复议机关应当制作《行政复议终止决定书》并且送达申请人、被申请人和第三人。

（七）海关行政复议审理期限

根据《行政复议法》的规定，不服海关具体行政行为的复议，海关行政机关应当自收到复议申请书之日起60日内作出复议决定。《海关行政复议办法》第68条还规定了期限延长的具体情况，海关行政复议机关应当自受理复议申请60日内作出行政复议决定。但有下列情况之一的，经海关行政复议机关负责人批准，可以延长30日：（1）复议案件案情重大、复杂、疑难的；（2）决定举行行政复议听证的；（3）经申请人同意的；（4）有第三人参加行政复议的；（5）申请人、第三人提出新的事实或者证据需进一步调查的。海关行政复议机关延长复议期限，应当制作《延长行政复议审查期限通知书》，并且送达申请人、被申请人和第三人。

四、海关行政复议的决定

（一）海关行政复议决定的种类

海关行政复议案件经过审理后，复议人员应当形成审理意见或合议意见。这些意见经海关行政复议机关负责人同意或者经过海关案件审理委员会讨论通过后，成为海关行政复议机关最后的行政复议决定。根据《海关行政复议办法》的规定，海关行政复议机构提出案件处理意见，经海关行政复议机关负责人审查批准后，作出行政复议决定。

1．决定维持

海关具体行政行为同时具备以下四个条件的，可决定维持具体行政行为：海关具体行政行为所认定的事实清楚、证据确凿；适用法律、法规等规范性文件正确：程序合法；内容适当。

2．决定被申请人履行法定职责

海关行政复议机关经过审理后，认为被申请人的不作为行为违反了法律、行政法规、规章及有关的规范性文件，属于未履行法定职责的，应该作出责令其在规定的期限内履行法定职责的决定；法律、行政法规、海关规章未规定期限的，重新作出具体行政行为的期限为60日。

3．决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法

根据《海关行政复议办法》第72条的规定，具体行政行为有下列情形之一的，主要事实不清、证据不足的；适用依据错误的；违法法定程序的；超越或者滥用职权的；具体行政行为明显不当的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。

被申请人未按照规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，海关行政复议机关应当觉得撤销该具体行政行为。

4．决定变更

具体行政行为有下列情形之一的，海关行政复议机关可以决定变更：（1）认定事实清楚，证据确凿，程序合法，但是明显不当或者适用依据错误的；（2）认定事实不清，证据不足，但是经海关行政复议机关审理查明事实清楚，证据确凿的。

根据《行政复议法实施条例》第51条及《海关行政复议办法》第75条，海关行政复议机关决定变更时要遵循“行政复议不利变更禁止原则”，即海关行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。“不利变更禁止原则”是指复议机关对申请人提交的复议案件，在作出处理决定时不能将申请人置于较行政复议之前更加不利的境地。也就是说，既不能加重申请人的法律责任，也不能减损申请人的既得利益，申请人的负担不得因行政复议而增加。这一原则的确立对消除当事人害怕因提出复议申请对自己不利的顾虑，确保申请人充分利用行政复议程序维护其合法权益，提高行政复议工作质量都起着积极的作用。“行政复议不利变更禁止原则”不是绝对的，而是相对的，即有例外的规定。海关行政复议机关在下列情形下，可以作出不利变更决定。

（1）不作出对申请人更为不利的具体行政行为将损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的；（2）原具体行政行为适用法律依据错误，适用正确的法律依据需要依法作出对申请人更为不利的具体行政行为的；（3）被申请人查明新的事实，根据新的事实和有关法律、行政法规、海关规章的强制性规定，需要作出对申请人更为不利的具体行政行为的；（4）其他依照法律、行政法规或者海关规章规定应当作出对申请人更为不利的具体行政行为的。

5．驳回复议申请决定

驳回复议申请的决定是对申请人复议请求的否定，是对被复议行政行为或不作为行政行为的间接肯定。类似于维持决定，但具有维持决定所不能替代的功能和作用。驳回复议申请决定不同于复议申请不予受理，复议申请不予受理是否定当事人程序上的请求权，说明申请人不符合法律规定的复议申请条件。而驳回复议申请决定否定的是当事人的实体请求权，说明申请人的复议申请条件符合法律规定，只是其复议请求不能成立，故得不到法律的支持。《行政复议法实施条例》设立了驳回行政复议申请决定的方式，这是对《行政复议法》的创新，是为了克服实践中适用维持决定所引发的逻辑矛盾、填补传统行政复议决定方式的不足。驳回行政复议申请决定针对的是理由不成立的不作为行政复议申请以及不当受理的行政复议申请。具体适用情形如下。

（1）申请人认为原行政机关不履行法定职责而申请行政复议，复议机关经审查认为行政机关没有相应的法定职责，无法履行申请人的请求，复议机关因此驳回申请人的复议申请。

（2）申请人认为原行政机关不履行法定职责而申请行政复议，复议机关受理行政复议申请后，认为被申请人已经履行法定职责，没必要再通过行政复议继续“强迫”该行政机关履行职责，复议机关因此作出驳回复议申请的决定。

（3）复议机关在受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合《行政复议法》以及《行政复议法实施条例》所规定的受理条件的，复议机关因此而作出驳回行政复议申请决定。

（二）海关行政复议决定书

海关行政复议机关作出不同种类的复议决定后，应当制作《行政复议决定书》。根据《海关行政复议办法》第77条的规定，海关行政复议机关作出行政复议决定，应当制作《行政复议决定书》。《行政复议决定书》应当载明下列内容。

申请人姓名、性别、年龄、职业、住址（法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人或者主要负责人的姓名、职务）；第三人姓名、性别、年龄、职业、住址（法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人或者主要负责人的姓名、职务）；被申请人名称、地址、法定代表人姓名；申请人申请复议的请求、事实和理由；被申请人答复的事实、理由、证据和依据；行政复议认定的事实和相应的证据；作出行政复议决定的具体理由和法律依据；行政复议决定的具体内容；不服行政复议决定向人民法院起诉的期限和具体管辖法院；作出行政复议决定的日期。《行政复议决定书》应当加盖海关行政复议机关的印章。

海关行政复议机关的复议决定作出后，应当向当事人送达《行政复议决定书》。根据《行政复议法》第40条的规定，海关行政复议机关送达《行政复议决定书》，应当直接送交受送达人；本人不在的，交其同住的成年家属或者所在单位签收；本人已向复议机关指定代收人的，交代收人签收；受送达人是法人或者其他组织的，交其收发部门签收。受送达人拒接接受复议决定书的，送达人应当要求有关人员到场，说明情况，在送达回执上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把《行政复议决定书》留在受送达人的住处或者收发部门，即视为送达。海关行政复议机关送达《行政复议决定书》，可以委托其他海关代为送达，或者邮寄送达，如果无法直接送达的，可以公告送达。送达必须有回执，受送达人在回执上面注明收到的日期、签章。受送达人在送达回执上面的签收日期为送达日期，邮寄送达的，以挂号回执上注明的收件日期为送达日期。公告发送的，自发出公告之日起，经过60日即视为送达。

《行政复议决定书》直接送达的，行政复议人员应当就行政复议认定的事实、证据、作出行政复议决定的理由、依据向申请人、被申请人和第三人作出说明；申请人、被申请人和第三人对《行政复议决定书》提出异议的，除告知其向人民法院起诉的权利外，应当就有关异议作出解答。《行政复议决定书》以其他方式送达的，申请人、被申请人和第三方就《行政复议决定书》有关内容向海关行政复议机构提出异议的，行政复议人员应当向申请人、被申请人和第三人作出说明。经申请人和第三人同意，海关行政复议机关可以通过出版物、海关门户网站、海关公告栏等方式公布生效的行政复议法律文书。《行政复议决定书》送达后，海关复议机关发现《行政复议决定书》有需要补充、更正的内容，但是不影响行政复议决定的实质内容的，应当制作《行政复议决定补正通知书》，并且送达申请人、被申请人和第三人。

（三）海关行政复议决定的效力

行政复议一经送达即发生法律效力，如果法律规定行政复议裁决为终局裁决的，复议决定一经作出，即产生执行力。申请人拒不执行复议决定的，做出复议决定的机关可依法强制执行或申请法院强制执行。如果不是属于终局的行政复议，申请人对复议决定逾期不起诉又不履行的，复议机关可以申请法院强制执行，被申请人如果不履行或者无正当理由拖延履行海关行政复议决定的，上一级海关应当责令其限期履行。

五、海关行政复议和解和调解

（一）海关行政复议和解和调解概念

和解是指纠纷或争议的当事人以平等协商、相互让步、达成协议的方式消除彼此间的分歧、化解纠纷的过程。行政复议和解是指在行政复议过程中，当事人双方就争议标的的权利义务关系，协议互相让步，以达成合意，从而终结行政复议程序的法律行为。[41]海关行政复议调解是指在海关行政复议过程中，由海关复议机关根据行政争议当事人的申请，或根据复议案件的实际情况主动对当事人之间的行政争议所进行的居中协调。[42]《行政复议法实施条例》第40条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议，申请人与被申请人在行政复议决定作出前可以自愿达成和解”。第50条规定：“行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解。”《行政复议法实施条例》有较多创新之处，行政复议和解与调解制度就是首创。1990年的《行政复议条例》规定“复议机关审理复议案件，不适用调解”。在行政诉讼中，也是只有国家赔偿才适用调解制度。直到《复议法实施条例》的出台才开创了复议和解与调解的先河。《海关行政复议办法》第83条至93条是关于行政复议和解与调解的规定。行政复议和解与调解制度有利于转变行政理念，由管制行政转向服务行政；有利于高效深入解决行政纠纷，进而及时有效化解矛盾，保护行政相对人合法权益，减少行政诉讼等都具有很大的作用。

行政复议和解与调解制度的法理基础是行政机关拥有广泛的行政自由裁量权及自由裁量行为的存在。自由裁量行政行为是指行政法规范对行政行为的条件、范围和程序等方面的规定并不明确、具体，行政主体在遵守行政法规范的同时，还具有一定的选择、裁量余地，根据实际情况进行判断所做的行政行为。如行政机关基于行政裁量权，对作为与不作为、行为方式、处罚种类和幅度等都有自由选择的余地，在涉及自由裁量行为行政复议案件时，当然可以适用和解与调解。另外，行政复议实行和解与调解处在复议机关的全面监督之下，即复议机关对相对人申请复议的行政行为在合法性审查同时又可以合理性审查，合理性审查不仅决定了行政复议可以和解与调解，而且使行政复议和解与调解处在复议机关监督之下，不会损害社会公共利益和他人合法权益。对和解与调解的结果复议机关进行审查后，认为和解内容没有损害社会公共利益和他人合法权益，行政复议机关才会准许。

（二）海关行政复议和解与调解的适用范围

不是所有的行政复议案件都可以适用和解和调解结案，即适用和解和调解结案的复议案件的种类是有限的。根据《行政复议法实施条例》第40条和第50条、《海关行政复议办法》第83条和88条，相对人对行政机关依据法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的，可以和解或调解结案。自由裁量行政行为是行政主体对行政法律规范的适用有较大选择余地的行为。包括对行为的裁量、对幅度和种类的裁量、对性质认定的裁量以及对情节轻重的裁量等。根据《行政复议法实施条例》第50条和《海关行政复议办法》88条，对当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷引起的复议案件，可以调解结案。行政赔偿纠纷是指行政机关及其行政人员违法行使行政职权，侵犯了行政相对人的合法权益造成损害，而依法承担赔偿责任的纠纷。行政补偿纠纷是指因行政主体的合法行政行为造成行政相对人合法权益的损失，依法由行政主体对行政相对人所受的损失予以弥补而产生的纠纷。当事人因行政赔偿或者行政补偿事宜发生纠纷，争议的焦点主要在赔偿、补偿的具体数额、范围、程度等方面，是否应予以赔偿、补偿以及应在何种程度和范围内予以赔偿、补偿的问题，当事人具有权利自由处分的性质，行政复议机关可以居中进行调解，促成双方达成合意。

（三）海关行政复议和解和调解适用条件

海关行政复议和解的适用条件：（1）适用行政复议和解与调解制度结案，必须是法律、行政法规或者海关规章规定的自由裁量权的案件。如《海关行政处罚实施条例》第20条规定“运输、携带、邮寄国家禁止进出境的物品进出境，未向海关申报但没有以藏匿、伪装等方式逃避海关监管的，予以没收，或者责令退回，或者在海关监管下予以销毁或者进行技术处理”。该条规定了海关处理的四种方式，执法者可以根据具体案件情况，作出自由的选择。但是，有些情况下法律、行政法规和海关规章规定的是唯一的，没有选择余地，也就不能适用和解与调解，如《海关行政处罚实施条例》第13条规定“违反国家进出口管理规定，进出口国家禁止进出口的货物的，责令退运，处100万元以下罚款”。该条中“责令退运”是必须的，没有选择余地，海关也没有自由裁量权。（2）海关行政复议机构无论是审查当事人提交的和解协议还是居中调解当事人纠纷，一定要尊重当事人的意愿，一定是当事人的真实意思表示。只有当事人自愿，才能保证当事人的内心意思与效果意思以及表示行为相一致，方能使行政主体基于公益保护和私益维护的平衡点与相对人进行沟通。行政复议和解协议必须在纠纷双方当事人自愿基础上达成的才有效；复议机关的复议调解必须以纠纷双方当事人的主动申请而启动，复议机关也可以主动询问当事人是否愿意调解，但复议机关不得强行调解，调解也不是复议程序的必经阶段，行政复议机关也不得强迫当事人接受调解结果。调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当及时作出行政复议决定。（3）和解内容不违反法律、行政法规或者海关规章的强制性规定。如纠纷双方当事人只能在法律规定的范围内达成和解或调解协议；和解或调解协议的内容必须符合法律规定；行政机关必须在法定权限内处分行政权。（4）适用行政复议和解与调解制度结案，必须在海关复议机关作出复议决定之前。所谓“海关复议机关作出复议决定之前”是指复议机关正式制发复议决定书的时间，如果海关复议机关负责人在复议决定书上签字了，但还没有送达，视为未作出复议决定，当事人之间还可以和解，复议机关也可以主持调解。（5）和解或调解协议损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。为了避免行政机关与行政相对人之间以签订行政契约的形式损害公共利益及其他利害关系人的相关利益，应当在缔约过程中公开拟订的和解协议，允许利害关系人就建议中的和解办法提出评论意见。行政机关必须在法定权限内处分行政权，通过和解与调解后行政机关撤销、变更或重新作出的行政行为不得损害社会公共利益和他人合法权益，否则，这种和解与调解协议无效。[43]

（四）海关行政复议和解与调解程序

1．海关行政复议和解程序

（1）提交书面协议。申请人和被申请人达成和解的，应当由当事人向海关行政复议机构提交书面和解协议。和解协议应当载明行政复议请求、事实、理由和达成和解的结果，并且由申请人和被申请人签字或者盖章。（2）海关行政复议机构审查。海关行政复议机构应当对申请人和被申请人提交的和解协议进行审查，和解确属申请人和被申请人的真实意思表示，和解内容不违反法律、行政法规或者海关规章的强制性规定，不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，应当准许和解，并且终止行政复议案件的审理。（3）制作《行政复议终止决定书》。海关行政复议机构准许和解并且终止行政复议的，应当在《行政复议终止决定书》中载明和解的内容。（4）海关行政复议和解的期限为复议决定作出之前。

2．海关行政复议调解程序。

（1）征求申请人和被申请人是否同意进行调解的意愿。（2）经申请人和被申请人同意后开始调解。（3）听取申请人和被申请人的意见。（4）提出调解方案。（5）达成调解协议。申请人和被申请人经调解达成协议的，海关行政复议机关应当制作《行政复议调解书》。《行政复议调解书》应当载明下列内容：申请人姓名、性别、年龄、职业、住址（法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人或者主要负责人的姓名、职务）；被申请人名称、地址、法定代表人姓名；申请人申请行政复议的请求、事实和理由；被申请人答复的事实、理由、证据和依据；行政复议认定的事实和相应的证据；进行调解的基本情况；调解结果；申请人、被申请人履行调解书的义务；日期。《行政复议调解书》应当加盖海关行政复议机关的印章。

（五）海关行政复议和解与调解的效力

经海关行政复议机关准许和解的，行政复议和解书经双方当事人签字后，即具有法律效力。申请人和被申请人应当履行和解协议。经海关行政复议机关准许和解并且终止行政复议的，申请人以同一事实和理由再次申请行政复议的，不予受理。但是，申请人提出证据证明和解违反自愿原则或者和解内容违反法律、行政法规或者海关规章的强制性规定的除外。和解未达成协议或者和解书送达前一方反悔的，行政复议机关应当及时作出行政复议决定。当事人对行政复议和解决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。

《行政复议调解书》经申请人、被申请人签字或者盖章，即具有法律效力。调解期间申请人或者被申请人明确提出不进行调解的，应当终止调解。终止调解后，申请人、被申请人再次请求海关行政复议机关主持调解的，应当准许。调解未达成协议或者行政复议调解书生效前一方反悔的，海关行政复议机关应当及时作出行政复议决定。

【相关案例】福建省中技机电进出口有限公司不服蛇口海关行政处罚决定行政复议案[44]

（一）案件基本情况

2008年10月24日，申请人福建省中技机电进出口有限公司委托深圳市玮瑜国际货运代理有限公司以一般贸易方式向蛇口海关申报出口货物PU女鞋／KOKOMATE牌／36—40＃17 592双（报关单号：046629412、集装箱号：KMTU9006862）。10月25日，经蛇口海关现场查验，实际出口货物为PU女鞋／KOKOMATE牌／36—40＃7 524双，多报少出10 068双，另有水泥3 500千克未申报出口。案件移交缉私部门处理。10月29日，海关缉私部门受理此案并立案侦查。12月25日，申请人缴纳抵押金5万元人民币（开具了号码为0452133的海关保证金、风险担保金、抵押金专用收据）后，涉案货物予以退运。

经调查，蛇口海关认为涉案货物水泥出口需办理出境货物通关单，申请人的行为影响了国家许可证件管理；申请人具备出口退税资格，PU女鞋的出口退税率为11％，其多报少出的行为影响了国家出口退税管理。海关遂根据《海关行政处罚实施条例》第15条第（三）、（五）款规定及《行政处罚法》第27条的规定，对申请人作出罚款人民币4万元的决定，并于2009年12月23日送达了行政处罚决定书（蛇关缉违字（2009）794号）。

申请人不服，认为其多报少出不是由申请人的原因造成的，而是因为集装箱内的货物遭到盗窃所导致的，申请人并未实施任何违法违规行为，海关不应对其处罚，于2010年2月4日向深圳海关申请行政复议，请求撤销处罚决定并退还罚款。深圳海关受理此案，经书面审理和复议听证，认为申请人的行为已构成违反海关监管规定的行为，被申请人有权依法予以查处，原处罚决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。但在量罚幅度方面，鉴于申请人的申报不实确实存在一定客观原因，原处罚决定量罚偏重，至此，复议机关认为该案已经具备调解结案的条件和基础，遂进行了调解，决定对申请人改科处罚人民币5 000元。申请人和被申请人对调解结果均表示满意，没有再提出任何异议。

（二）本案涉及的法律问题

1．本案涉及的复议主体：申请人是福建省中技机电进出口有限公司，其与深圳市玮瑜国际货运代理有限公司之间是委托关系；被申请人是蛇口海关；复议机关是蛇口海关的上一级海关，即深圳海关。

2．本案程序合法。行政复议申请复议期限是收到行政决定后的60日内。申请人在2009年12月23日收到征税决定，在2010年2月4日向深圳海关申请行政复议，在法定的复议期限内提出复议的；深圳海关为保证案件的准确审理，特举行复议听证；行政复议机关收到申请后的60日内作出了复议决定等。

3．本案是一个比较典型的复议调解案件。复议调解需要遵守适用条件，按照相关法律、法规的规定，按照自愿、合法的原则，对行使法定裁量权作出的具体行政行为、行政赔偿、行政补偿案件作出调解。本案符合上述条件，复议机关主动运用了调解，得到复议双方均满意的结果，达到了法律效果和社会效果的相统一。