《海关行政法原理与实务》辑要

法律关系主体是指在法律关系中享有权利和履行义务的个人或组织。[24]行政复议法律关系主体是指在行政复议活动中享有权利和履行义务的个人或组织。具体包括行政复议申请人、被申请人、第三人、复议机关、复议机构等。

一、海关行政复议申请人

申请人是指对行政主体作出的具体行政行为不服，依据法律、法规的规定，以自己的名义向行政复议机关提出行政复议申请，要求行政复议机关对该具体行政行为进行审查并依法裁决的公民、法人或其他组织。海关行政复议的申请人是指对海关作出的具体行政行为不服，依据法律、法规的规定，以自己的名义向行政复议机关提出申请，要求海关行政复议机关对该海关具体行政行为进行审查并依法裁决的公民、法人或其他组织。海关行政复议的申请人必须具备以下条件。

（1）必须是本人权益受到损害，而且应当以自己名义申请复议。对于别人的权利受到具体行政行为侵害的，公民、法人或其他组织不得以自己名义提出复议申请。但在特定条件下，海关行政复议申请人资格也会发生转移。根据《行政复议法》和《海关行政复议办法》规定，行政复议当事人资格转移的情况包括：有权申请行政复议的公民死亡，其近亲属（配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女）可以申请行政复议；有权申请行政复议的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。法人或者其他组织实施违反海关法的行为后，有合并、分立或者资产重组情形，海关以原法人、组织作为当事人予以行政处罚并且以承受其权利义务的法人、组织作为被执行人的，被执行人可以以自己的名义申请行政复议。

图16－1 海关行政复议法律关系主体

为便于当事人申请行政复议，《行政复议法实施条例》规定了复议申请人代表制度：合伙企业申请行政复议的，[25]应当以核准登记的企业为申请人，由执行合伙事务的合伙人代表该企业参加行政复议；不具备法人资格的其他组织申请行政复议的，由该组织的主要负责人代表该组织参加行政复议，没有主要负责人的，由共同推选的其他成员代表该组织参加行政复议；股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会认为行政机关作出的具体性行为侵犯企业合法权益的。可以以企业的名义申请行政复议；同一行政复议申请人超过5人的，推选1至5名代表参加行政复议。

（2）必须与海关具体行政行为有利害关系。即是在海关行政法律关系中作为相对方的公民、法人或者其他组织。这里的相对方既包括具体行政行为明确指向的人，也包括未直接针对，但是海关具体行政行为影响到其合法权益的人。根据《行政复议法》第2条，相对人认为海关具体行政行为侵犯到其合法权益就可以提出申请，但实践中行政复议机关在审查决定是否受理行政复议申请时，必然审查拟提出复议申请的公民、法人或其他组织与被申请的具体行政行为之间是否具有某种利害关系，如果没有某种利害关系，其申请就不会被受理。

（3）需要明确地提出复议申请，申请可以是书面的，也可以是口头的。

海关行政复议的申请人具有以下权利：有向海关行政复议机关就海关具体行政行为申请复议的权利和依法撤回复议申请的权利；有要求海关行政复议人员回避的权利；有使用本民族语言和文字进行复议的权利；有请求复议机关决定停止有争议的海关具体行政行为的执行的权利；对复议决定不服，有提起行政诉讼的权利。

海关行政复议的申请人在海关行政复议中的义务主要有：按照法定的程序和方式提出复议申请；复议期间不停止具体海关行政行为的执行；维护正常的行政复议程序；履行有效的行政复议决定等。

二、海关行政复议被申请人

海关行政复议被申请人是指其具体行政行为被行政复议的申请人指控违法侵犯其合法权益，并由海关行政复议机关通知其参加复议的行政主体[26]。依照《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的规定，行政机关和法律、法规授权组织具有行政复议被申请人的地位。当然，行政机关和法律、法规授权组织享有行政职权，具有行政主体资格，实施了具体行政行为，并且依据法律规定，由它承担该行为引起的法律后果和责任时，该行政机关和法律、法规授权组织即具备了被申请人的资格。行政复议被申请人有如下特征。

（1）海关行政复议被申请人必须是行政主体。海关行政主体是具有海关监管职能，以自己名义从事海关监管活动，独立承担由此产生的法律责任的组织。包括海关和法律、法规、规章授权的组织。海关是国家进出境监督管理机关，是海关行政活动的当然主体，包括海关总署、直属海关和隶属海关等。法律、法规授权的组织是指具体法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家行政机关组织。如基层群众性自治组织、行业组织、社会团体、事业与企业组织、行政机关内设机构和派出机构。海关作为政府职能部门，其派出的机构很多，如广东分署、上海、天津两个特派办、海关办事处、机场海关等。这些派出机构有的具有行政主体资格（以自己名义对外行使行政权并独立承担责任），有的却没有行政主体资格。如沈阳桃仙国际机场海关是沈阳海关派出机构，挂牌后就能够独立行使海关相关职权，而其前身原沈阳海关驻机场办事处就不具备独立行使海关相关职权的资格；我国保税物流园区[27]由所在地人民政府的派出机构——管委会代为行使，但管委会不具备独立的行政主体资格，管委会只能以当地政府的名义行使管理权限。

（2）海关行政复议被申请人必须是实施相应海关行政行为的行政主体。海关行政行为是指海关行政主体在进出关境监管过程中，依法行使海关行政权，对海关行政相对人实施的、能够产生相应法律效果的行为。从概念中可以得出：海关行政行为是海关行政主体实施的行为；海关行政行为是海关行政主体行使海关行政权的行为；海关行政行为是依法实施的对行政相对人的权利义务产生影响的行为。海关行政行为有很多，如行政检查、行政处罚、行政强制、行政许可等。

（3）海关行政复议被申请人是相应行政行为受申请人指控并由行政复议机关通知其参加行政复议的行政主体。成为海关行政复议被申请人除了具备行政主体资格并实施了行政行为外，还具备相应行政行为受申请人指控并由行政复议机关通知其参加等条件。申请人指控是指权利义务受海关行政行为影响的行政相对人向行政复议机关控告认为海关行政主体的行为侵犯了其合法权益，海关行政复议机关受理其控告后通知实施相应行政行为的行政主体时，该行政主体就成为海关行政复议被申请人。

被申请人在海关行政复议中的权利主要有不停止执行被申请复议的具体行政行为的权利和依法申请人民法院强制执行生效的复议决定的权利。

被申请人在海关行政复议中的义务主要有：接受海关复议机关对其具体行政行为全面审查的义务；按时提出复议书面答复的义务；向海关行政复议机关提供当初作出具体行政行为的证据、依据和有关材料的义务；遵守正常复议秩序和义务；履行发生法律效力的复议决定的义务等。

三、共同申请人和被申请人

共同申请人和被申请人发生在海关共同行政复议中。共同行政复议是指当事人一方或者双方为两人或者两人以上，因同一具体海关行政行为或者同样的具体海关行政行为发生争议，复议机关将其合并审理的行政复议。共同行政复议又可以分为必要共同复议和普通共同复议两种。必要共同复议是指当事人一方或者双方为两人或者两人以上，因同一具体海关行政行为发生争议，复议机关必须合并审理的行政复议。普通共同复议是指当事人一方或者双方为两人或者两人以上，因同样的具体海关行政行为发生争议，复议机关可以合并审理的行政复议。(www.zuozong.com)

共同申请人就是在共同海关行政复议中，共同作为申请人一方的两个或者两个以上的公民、法人或者其他组织。在必要共同复议中，共同申请人主要有以下几种情况：法人受到海关行政处罚，而其主管人员和主要负责人员也受到处罚，两者均因不服处罚而申请复议；两个或者两个以上的公民、法人或者其他组织，共同违反海关行政法，被分别处罚后都不服而申请复议等。在普通共同复议中，共同申请人是两个或者两个以上的相对人不服同一海关分别作出的数个同样的具体海关行政行为，各自向同一复议机关申请的公民、法人或者其他组织。共同被申请人是指在共同行政复议中，相对人不服两个或者两个以上海关分别作出的数个同样的具体海关行政行为申请复议的，则该各海关为共同申请人。海关与其他行政机关以共同的名义作出具体行政行为的，海关和其他行政机关为共同申请人，向海关和其他行政机关的共同上一级行政机关申请行政复议。申请人对海关总署与国务院其他部门共同作出的具体行政行为不服，向海关总署或者国务院其他部门提出行政复议申请，由海关总署和国务院其他部门共同处理决定。

四、海关行政复议的第三人

行政复议中的第三人是指因与被申请的具体行政行为有利害关系，通过申请或者复议机关通知，参加到复议中去的公民、法人或者其他组织。[28]行政复议中的第三人有如下特征：第三人与具体行政行为有利害关系，也就是说复议的结果将会影响到其他权益；第三人必须在行政复议过程中（复议已开始但尚未结束）参加到他人的复议中来；第三人在法律上享有独立的复议地位，享有与申请人基本相同的复议权利；第三人参加复议必须经过复议机关的批准，无论是第三人自己申请参加还是复议机关通知其参加复议，复议机关对于是否允许第三人参加复议拥有决定权，这点使其地位与海关行政复议的申请人不同。海关行政复议第三人是指与被申请复议的海关具体行政行为有利害关系，为了维护自己的合法权益，并经过海关行政复议机关的批准参加复议的公民、法人或者其他组织。《海关行政复议办法》第14条规定：“行政复议期间，海关行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，应当通知其作为第三人参加行政复议。行政复议期间，申请人以外的公民、法人或其他组织认为与被审查的海关具体行政行为有利害关系的，可以向海关行政复议机构申请作为第三人参加行政复议。申请作为第三人参加行政复议的，应当对其与被审查的海关具体行政行为有利害关系负举证责任。”

五、海关行政复议的代理人

《海关行政复议办法》第15条规定：“申请人、第三人可以委托1至2名代理人参加行政复议。委托代理人参加行政复议的，应当向海关行政复议机构提交授权委托书。”关于被申请人是否可以委托代理人参加复议的问题，法律没有明确规定。海关行政复议的代理人是指在海关行政复议中，依照法律、法规规定，或由复议机关指定或接受复议当事人的委托，以被代理人的名义在代理权限范围内实施复议行为的人。它具有以下特征：海关行政复议代理人是以被代理人的名义，并为维护被代理人的利益而参加海关行政复议。即代理人与被复议的海关具体行政行为无利害关系，代理行为而产生的权利义务由被代理人承担；海关行政复议的代理人必须要在其被授权的范围内代理，越权无效。

海关行政复议代理人可以分为法定代理人、指定代理人和委托代理人三种。法定代理人是指依照法律的规定行使复议代理权，代替无复议行为能力的公民进行复议的人。主要指无行为能力或者限制行为能力的当事人的监护人，如未成年人的父母、精神病人的配偶或者未成年人父母所在的单位等。指定代理人是根据复议机关的指定，代理无行为能力或限制行为能力的当事人进行复议的人。出现这种情况的原因主要有，无行为能力或者限制行为能力的当事人无法定代理人或者法定代理人因故不能行使代理权，法定代理人忽然丧失了复议能力。指定代理人通常由当事人的近亲属或者其他合适的公民担任。委托代理人是指受当事人、法定代表人、法定代理人的委托而代为复议的律师或者其他人。当事人、法定代表人委托他人代为复议的，必须要向复议机关提交委托书，列明代理事项的权限。但在特殊情况下无法书面委托的，可以口头委托。

六、海关行政复议机关与主管机构

（一）海关行政复议机关及管辖

行政复议机关是指依照法律规定，有权受理行政复议申请，依法对申请的行政行为进行合法性、适当性审查并做出决定的行政机关。[29]这一概念表明：行政复议机关是行政机关，法律、法规授权的组织不能成为行政复议机关；行政复议机关是具有行政复议权的行政机关（如乡、镇人民政府没有行政复议权）；行政复议机关是能以自己名义行使行政复议权，并对其行为后果独立承担法律责任的行政机关，因此，行政复议机关必然是行政主体。海关行政复议机关是指依法受理行政复议申请，有权对申请的行政行为进行审查并作出决定的海关。海关行政复议机关（如海关总署、各直属海关等）以自己名义行使行政复议权，作出复议决定，并独立承担其法律后果。

根据我国现行的法律、法规的规定，行政复议机关主要有三大种类：一是作出被申请行政行为的主体，如对省、自治区、直辖市人民政府和国务院所属部门作出的行政行为引起的行政复议，省、自治区、直辖市人民政府和国务院所属部门是行政复议机关。二是作出被申请行政行为的行政主体的上一级行政机关，如我国海关行政复议即为这种情形。三是作出被申请行政行为的行政主体所属的人民政府，如对某公安分局作出的行政行为不服，既可以向该公安分局的上一级行政机关即市公安局申请复议，也可以向该公安分局所属的人民政府申请复议。

行政复议机关与行政复议管辖紧密联系在一起。行政复议管辖是指各行政复议机关对行政复议案件在受理上的具体分工，即行政相对人提起行政复议申请之后，应当由哪一个行政复议机关来行使行政复议权。[30]根据我国现行法律、法规的规定，行政复议管辖分以下几种。

对县级以上地方各级人民政府工作部门作出的具体行政行为不服的复议，由申请人选择，由该部门的本级人民政府或上一级主管部门管辖；对海关、国税、金融等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的复议，由上一级主管部门管辖；对地方人民政府具体行政行为不服的复议，由上一级地方政府管辖；对省、自治区人民政府依法设立的派出机关（行政公署、区公所、街道办事处）所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的复议，由该派出机关管辖；对省、自治区、直辖市人民政府和国务院所属部门作出的行政行为引起的行政复议，向作出该具体行政行为的省、自治区、直辖市人民政府和国务院所属部门申请复议；对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的复议，由设立该派出机关的人民政府管辖；对人民政府的工作部门依法设立的派出机构根据法律、法规和规章规定以自己名义作出的具体行政行为不服的复议，由设立该派出机构的部门或者该部门的本级人民政府管辖；对两个或两个以上行政机关以共同名义作出的具体行为申请复议的，由它们共同的上一级行政机关管辖；对法律、法规授权的组织作出的具体行政行为不服申请复议的，由直接主管该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院所属部门管辖；对被撤销的行政机关在其被撤销前作出的具体行政行为不服的复议，由继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关管辖。兹列表如下。

表16－1 行政复议管辖的类型

从表16－1可以看出，行政复议中复议机关与被申请人之间一般是领导与被领导关系，其主要原因是行政复议制度是一种行政机关内部上级对下级的审查纠错机制。鉴于目前县级以上地方各级人民政府工作部门普遍实施“双重领导”体制（又称条块管理体制），公民、法人或者其他组织如果对此类部门作出的具体行政行为不服，《行政复议法》第12条提供了两条申请行政复议的途径，即由申请人选择，“可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”。对于实行垂直领导的行政机关（行政管理以条线为主），公民、法人或者其他组织如果对此类机关作出的具体行政行为不服，《行政复议法》规定了单一的“上级主管部门负责制”的管辖机制，即“对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议”。根据《海关法》的规定，海关实行垂直领导体制，“海关依法独立行使职权，向海关总署负责”，“海关的隶属关系，不受行政区划限制”。因此，“对海关具体行政行为不服，向作出该具体行政行为的海关的上一级海关提出行政复议申请”，这既符合《行政复议法》的规定要求，也体现了海关管理的实际需要。

海关行政复议机关与海关行政复议管辖也有紧密联系。海关行政复议管辖是指海关行政复议机关对行政复议案件受理上的具体权限和分工，即海关行政相对人提起行政复议申请之后，应由哪一个海关行政复议机关来行使行政复议权的问题。根据《海关行政复议办法》的相关规定，对海关具体行政行为不服的，以作出该海关具体行政行为的海关为被申请人，以作出该具体行政行为海关的上一级海关为行政复议机关；对海关总署作出的具体行政行为不服的，海关总署既是被申请人也是行政复议机关；对隶属海关作出的具体行政行为不服的，以该隶属海关为被申请人，以其上一级直属海关为行政复议机关；对直属海关作出的具体行政行为不服的，以该直属海关为被申请人，以海关总署为行政复议机关；对两个以上海关共同作出的具体行政行为不服的，以两个以上海关为共同被申请人，以两个以上海关共同的上级海关为行政复议机关；海关与其他行政机关以共同的名义作出具体行政行为的，以海关和其他行政机关为共同被申请人，以海关和其他行政机关的共同上一级行政机关（国务院）为行政复议机关；依照法律、行政法规或者海关规章的规定，下级海关经上级海关批准后以自己的名义作出具体行政行为的，以作出批准的上级海关为被申请人，以批准的上级海关的上一级海关为行政复议机关；根据《海关法》和有关行政法规、海关规章的规定，经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准后作出的具体行政行为，以直属海关为被申请人，以海关总署为行政复议机关；海关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、行政法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，如果相对人不服，以设立派出机构或内设机构的海关为被申请人，以设立派出机构或内设机构的海关的上一级海关（海关总署）为行政复议机关；经直属海关关长或者授权的隶属海关关长批准后作出的具体行政行为，如果相对人不服，以直属海关为被申请人，以海关总署为行政复议机关（见表16－2）。

表16－2 行政复议机关

根据《海关行政复议办法》第17条第2款的规定，对于海关总署作出的具体行政行为不服，只能向海关总署申请行政复议。这合乎《行政复议法》的规定。根据《行政复议法》第14条，对包括海关总署在内的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，必须先向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议，即“谁作出，谁复议”。作为对“上级复议下级”原则的变通，此规定不符合“任何人不能做自己案件的法官”的正当程序要求，但这样规定主要考虑到国务院是国家最高行政机关，其职能主要是把握全局方向和制定方针政策，如果大量处理包括行政复议在内的具体行政事务，难免不胜其烦，耽误更为重要的工作。如果复议申请人对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府自己作出的行政复议决定不服的，可以向人民法院提起诉讼；也可以向国务院申请行政复议，国务院作出的行政复议决定为最终裁决。这一规定的目的是为了避免“谁作出，谁复议”中可能出现的部门利益保护，使不当的行政行为能够得到切实纠正，体现了司法对行政权的监督，也体现了国务院对下级行政机关实施的具体行政行为负有最终监督的权力和职责。

针对实践中经常出现的两个或者两个以上行政机关联合执法的现象，《海关行政复议办法》第18条规定了对两个以上海关共同作出的具体行政行为不服，以两个以上海关为共同被申请人，以两个以上海关共同的上级海关作为行政复议机关。在这里准确理解“以共同的名义作出”的含义是关键。如以下几种情形就不能算作“以共同的名义作出具体行政行为”：甲海关与乙海关共同对某企业走私行为展开联合调查，调查结束后，分别以各自名义对该企业同一走私行为作出行政处罚决定；甲海关就某类商品的归类问题咨询乙海关，乙海关给出了归类参考意见，甲海关据此以自己名义作出归类决定并征收税款；甲海关通过集中风险分析，以布控方式要求下级乙海关对某企业进口商品进行查验，经查验，乙海关作出“单货不符”的认定等。由此可见，判断是否属于“以共同的名义作出具体行政行为”的关键是最后直接作用于相对人的具体行政行为是以谁的名义作出，不能只看行为中是否有多个行政机关参与。看一具体行政行为是以谁的名义作出的承载方式是法律文书（例如《行政处罚决定书》、《责令退运通知书》等），如果送交相对人的某一法律文书由多个行政机关共同签发，往往便是“以共同的名义作出具体行政行为”。