海关行政法原理与实务：基本程序简介

在我国现行法律体系下，规制海关行政立法的法律规范主要包括《宪法》、《立法法》、《国务院组织法》、《国务院工作规则》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等。上述法律规范对海关行政法规以及海关行政规章的立法程序作出了具体的规定。

一、海关行政法规立法程序

（一）法规立项

根据我国《立法法》、《行政法规制定程序条例》的规定，海关总署认为需要制定行政法规的，应当于每年年初编制国务院年度立法工作计划前，向国务院报请立项。在具体内容方面，海关总署报送的行政法规立项申请，应当说明立法项目所要解决的主要问题、依据的方针政策和拟确立的主要制度。国务院法制办公室应当根据国家总体工作部署对部门报送的海关行政法规立项申请与其他立项申请汇总研究，突出重点、统筹兼顾，拟定国务院年度立法工作计划，报请国务院予以审批。列入国务院年度立法工作计划的海关行政法规项目应当符合下列要求：适应改革、发展、稳定的需要；有关的改革实践经验基本成熟；所要解决的问题属于国务院职权范围并需要国务院制定行政法规的事项。实践中，除了列入国务院年度立法规划内的事项之外，由于客观情况的发展变化和社会生活的实际需要，对某一或某些事务需要做出规范调整，以利于改革、发展和稳定需要的，也可以由国务院法制办公室根据客观形势和工作任务发展变化的实际需要，临时列入立法计划。

（二）提起法案

海关行政法规的法案，是指有权的主体就有关事项依法提交有关主体审议的，关于制定、修改或废止海关行政法规的议事原型。在我国，根据立法法律规范的规定，国务院有权根据宪法和法律制定海关行政法规：一是国务院为执行中华人民共和国海关法及其他有关法律而需要制定配套行政法规；二是根据全国人大或全国人大常委会的授权；三是宪法和法律授予的行政管理职权。海关行政法规的法案可以由国务院法制办公室提出，也可以由国务院主管部门提出。

海关行政法规的草案是提交行政立法主体审议和通过的行政法规的原型，是海关行政法规的重要组成部分，主要以附案的形式存在。实践中，海关行政法规草案的起草由国务院负责组织。国务院年度立法工作计划确定的海关行政法规由海关总署一个部门或者几个部门具体负责起草工作，也可以由国务院法制机构起草或者组织起草。具体起草者可以是海关行政立法机关的内部机构或职能部门，也可以是经委托的社会组织，或者两者的结合。起草组织的组成人员一般应包括海关行政立法机关工作人员及业务专家和法律专家。实践中，由海关总署负责的，通常是根据立法的规格和重要程度以及立法难度、效力范围，或根据既定职权，由署领导（以及署领导通过署务会议、办公会议）决定由主管业务司及法规司径行决定，组成起草班子或起草人员[13]。海关行政法规的起草，应当由制定主体组织广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。

（三）审查审议

海关行政法规起草完毕后，一般要交由国务院法制办公室进行审查。审查的主要内容包括：该项海关行政法规草案是否符合宪法、法律的规定和国家的方针政策；该项海关行政法规的必要性和可行性；该项草案在内容上的合法性和该项立法在权限上的合法性；该草案的必要条款是否完备及在内容、结构和文字上是否具有科学性；所需的实施细则草案是否已经拟定及是否与本草案相一致。国务院法制办公室对海关行政法规审查后，应提出审查报告，与海关行政法规草案一并提交国务院审议。重要的海关行政法规送审稿还应当向全社会或所在区域的公众公布，征求意见。经审查，海关行政法规有下列情形之一的，国务院法制办公室可以缓办或者退回起草部门：制定海关行政法规的基本条件尚不成熟的，或者有关部门对送审稿规定的主要制度存在较大争议，起草部门未与有关部门协商的，或者上报送审稿不符合《行政法规制定程序条例》所要求的形式和程序条件的。通过审查的海关行政法规，应由国务院常务会议审议或者国务院审批通过。国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。在国务院常务会议审议海关行政法规法案时，由国务院办公厅通知国务院有关部门的负责人列席会议，以便国务院常务会议组成人员及时听取各部门的意见。具体程序方面，一般先由提请审议海关行政法规法案的部门主要负责人作起草海关行政法规草案的说明，然后由国务院法制办公室负责人作审查报告。在审议过程中，国务院常务会议组成人员随时会提出各种有关问题请有关方面的与会人员回答。列席会议的部门负责人可以在会议上对如何进一步修改和完善海关行政法规草案提出意见和建议。

（四）公布法规

经审议通过的海关行政法规，应由国务院总理签署命令发布，并刊载于国务院公报及全国范围发行的相应报纸。在国务院公报上刊登的海关行政法规文本为标准文本，国务院法制办公室应当及时汇编出版海关行政法规的国家正式版本。国务院令的内容一般应包括：制定或批准机关、发布机关、序号、名称、通过或批准日期、发布日期、施行日期、签署总理姓名等项。对于一些专业性较强、或者主要由海关总署起草的海关行政法规，可经国务院批复同意由海关总署发布施行，如《保税区海关监管办法》、《外国在华常驻人员携带进境物品进口税收暂行规定》、《中华人民共和国海关总署关于外国驻中国使馆和使馆人员进出境物品的规定》便是如此。一般而言，除涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即实行将有碍海关行政法规施行可以自公布之日起施行外，海关行政法规应当自公布之日起30日后施行，并在公布后的30日内由国务院办公厅报全国人民代表大会常务委员会备案。

二、海关行政规章立法程序

（一）规章立项

海关总署各业务部门认为需要制定、修订规章的，应当在新的立法年度开始前提出立项申请，报海关总署法制部门。报请制定海关行政规章的立项申请，应当对制定规章的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度以及起草单位项目负责人、经办人、拟完成起草的时间等作出说明。有关项目涉及海关总署多个部门或者国务院其他部门业务的，立项申请部门在拟订立项申请时应当征求相关部门的意见。海关总署实行立法年度制度，每年的3月1日起至次年2月的最后一日为一个立法年度，按照立法年度制定年度立法计划，确定需要制定、修订规章的项目。海关总署法制部门负责年度立法计划的拟定、报审、检查工作。海关总署政策法规司应当对制定海关行政规章的立项申请进行汇总研究，拟订本部门年度海关行政规章制定工作计划，经署务会议审议通过后印发全国海关。年度海关行政规章制定工作计划应当明确规章的名称、起草单位、完成时间等。海关总署应当加强对执行年度海关行政规章制定工作计划的领导。对列入年度规章制定工作计划的项目，承担起草工作的单位应当抓紧工作，按照要求上报海关总署决定。在年度海关行政规章制定工作计划执行过程中，可以根据实际情况予以调整，对拟增加的海关行政规章项目应当进行补充论证[14]。

（二）提起草案

海关行政规章由海关总署负责制定，具体由海关总署政策法规司从海关业务部门或下级海关抽调专门人员组成起草班子，进行有关法案的草拟工作。拟以海关总署名义颁布的海关行政规章，分别由业务司（负责主要涉及本司业务范围的规章）、法规司（负责综合性的、涉及几个业务部门的规章）组成起草班子或指定起草人员。拟以地方海关名义发布的规章，由总署委托发布海关起草，也可以经由主管业务司或法规司负责起草。此外，对于虽然是拟以海关总署名义颁布，但主要业务量在某个海关或某些海关的，海关总署或者相应的主管业务司也可以委托地方海关代为起草[15]。起草海关行政规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。起草的海关行政规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。听证会依照下列程序组织：听证会公开举行，起草单位应当在举行听证会的30日前公布听证会的时间、地点和内容；参加听证会的有关机关、组织和公民对起草的规章，有权提问和发表意见；听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由；起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及其理由。如果所起草的海关行政规章涉及国务院其他部门的职责或者与国务院其他部门关系紧密，起草单位应当充分征求国务院其他部门的意见。起草单位应当将海关行政规章送审稿及其说明、对规章送审稿主要问题的不同意见和其他有关材料按规定报送审查。报送审查的规章送审稿，应当由起草单位主要负责人签署；几个起草单位共同起草的规章送审稿，应当由该几个起草单位主要负责人共同签署。海关行政规章送审稿的说明应当对制定规章的必要性、规定的主要措施、有关方面的意见等情况作出说明。有关材料主要包括汇总的意见、听证会笔录、调研报告、国内外有关立法资料等。

（三）审查核准

海关行政规章送审稿由海关总署政策法规司负责统一审查。法规司要从以下方面对送审稿进行审查：海关行政规章是否符合《立法法》确定的立法原则，是否符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定。是否切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径。是否体现行政机关的职权与责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。是否体现改革精神，科学规范行政行为，促进政府职能向经济调节、社会管理和公共服务转变。同时要审查海关行政规章是否与现有的有关规章协调、衔接，所提草案是否正确处理有关机关、组织和公民对规章送审稿主要问题的意见；海关行政规章是否符合立法技术要求，以及其他需要审查的内容。如果海关行政规章送审稿出现制定规章的基本条件尚不成熟，或者有关机构或者部门对规章送审稿规定的主要制度存在较大争议，起草单位未与有关机构或者部门协商，或者不符合立法法律规范所规定的报送程序，海关总署政策法规司可以缓办或者退回起草单位。

为确保海关行政规章的合法性、有效性、可行性，以及与海关立法的其他基本原则不冲突、与海关工作的实际相符合、与进出关境活动的实际相适应，海关总署政策法规司还应当将规章送审稿或者规章送审稿涉及的主要问题发送有关机关、组织和专家征求意见。就海关行政规章送审稿所涉及的主要问题，海关总署政策法规司应当深入基层进行实地的调查研究，广泛听取基层有关机关、组织和公民的意见。送审稿涉及重大问题的，海关总署政策法规司应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取相关意见并研究论证。如果海关总署政策法规司在审核的过程中，发现规章送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧，但起草单位在起草过程中未向社会公布，也未举行听证会，此时法规司可报经海关总署批准，向社会公布，或者依照有关海关法律规范的规定举行听证会。海关总署政策法规司应当协调有关机构或者部门对规章送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题方面的不同意见，达成一致意见。经政策法规司协调仍然不能达成一致的，应当将主要问题、有关机构或者部门的意见和法规司自身的意见上报海关总署决定。在审核过程中，海关总署政策法规司应当认真研究各方面的意见，草案需要修改的，与起草单位协商后，对送审稿进行修改，形成海关行政规章草案以及对草案的说明。说明在内容上应当包括制定海关行政规章拟解决的主要问题、所确立的主要措施以及与有关部门的协调情况等。经审核通过的海关行政规章草案和说明由海关总署政策法规司主要负责人签署，提出报请海关总署相应会议审议的建议。由海关总署政策法规司自身起草或者组织起草的海关行政规章草案，由法制机构主要负责人签署，提出提请海关总署相应会议审议的建议。

（四）公布规章

我国行政机关实行首长负责制，海关行政规章的最终决定权，不像海关国家立法一样实行表决制，而是由行政首长最终决定。海关行政规章经海关总署政策法规司、海关总署办公厅审核后，区别不同情况进行签发。对于比较重要、或者本来属署务会议、办公会议议定提出草案后仍需召集会议审定的，一般需由署领导主持会议讨论修改，由有关人员进行实际的文字处理后，呈署领导签发。一般海关行政规章草案根据署领导分工，分别由署长或主管副署长签发。涉及兄弟部门的，要再送兄弟部、委领导会签；属于几个部委联合下发的，由几个部委领导共同签发[16]。海关总署署务会议在审议海关行政规章草案时，由海关总署政策法规司或者具体起草单位作出说明。审议决定需要修改的，海关总署政策法规司应当根据有关会议审议意见对海关行政规章草案进行修改，形成草案修改稿，报请海关总署署长签署命令予以公布。公布海关行政规章的命令应当载明该规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期、署长署名以及公布日期。海关总署与国务院其他部、委联合制定的海关行政规章，由上述部门首长共同署名公布，公布令使用主办机关的命令序号。海关行政规章签署公布后，应当在海关总署公报或者国务院公报以及全国范围内发行的有关报纸及时予以刊登。在部门公报或者国务院公报上刊登的海关行政规章文本为标准文本。海关行政规章应当自公布之日起30日后施行，但涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。(www.zuozong.com)

三、某股份公司与某海关行政处罚争议案[17]

（一）基本案情：1997年10月，某股份公司将其生产的30辆铭牌为三星SXZ6510型汽车运抵上海。某海关委托商检局对上述车辆进行检测，该局于1997年12月19日出具检测鉴定报告，认为上述30辆涉案车辆系整车拆卸成发动机、车架和轮胎后重新拼装并调换铭牌的美国产或加拿大产的克莱斯勒道奇CARA－VAN7座旅行车。某海关在某股份公司未提供其将整车拆卸成散件后重新拼（组）车辆系经过国家有关部门批准的证明材料的情况下，认定某股份公司未经国家有关部门批准，利用整车拆卸的美国或加拿大产克莱斯勒道奇CARAVAN 7座旅行车的发动机、车架、轮胎三大件，重新拼（组）装成30辆三星SXZ6510型7座旅行车，违反了国函［1996］69号《关于禁止非法拼（组）装汽车、摩托车的通告》（以下简称《通告》）之规定，决定没收上述30辆铭牌为三星SXZ6510型的汽车。在处罚作出前，某海关向某股份公司进行了事先告知，某股份公司也提出了申辩， 2003年7月22日，某海关以与事先告知相同的认定事实、理由及依据，作出没收涉案车辆的处罚决定。某股份公司不服，认为《通告》并非国家法律、法规，不能作为行政处罚的依据，被告适用法律错误，双方遂引发争议。

（二）法律分析：《关于禁止非法拼（组）装汽车、摩托车的通告》是国家工商总局、公安部、海关总署、国家计委、机械部、外经贸部、国家机电产品进出口办公室等7部、委、办为贯彻实施国家发布的汽车工业产业政策，打击非法拼（组）装汽车、摩托车活动，保证汽车、摩托车生产经营的正常秩序，起草制定并报经国务院审批，具有行政法规的效力。同时，《通告》内容中涉及海关的行政处罚等职权，相应内容具有海关行政立法的属性，当然，由于《通告》出台时《行政法规制定程序条例》尚不存在，以上行政法规的制定程序尚不严谨。在《行政法规制定程序条例》实施后，类似海关行政立法的制定过程更加科学、严谨。

[1] 邵铁民：《海关法学》，上海财经大学出版社2004年版，第13页。

[2] 何晓兵等译：《亚洲部分国家海关法》，中国社会科学出版社2000年版，第71页。

[3] 周叶中：《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社2005年版，第37页。

[4] 童之伟：《立法“根据宪法”无可非议——评：“全国人大立法不宜根据宪法说”》，《中国法学》2007年第1期。

[5] 孙荣燕：《论入世后海关行政立法的完善》，对外经济贸易大学硕士论文，2003年。

[6] 成卉青：《中国海关法理论与实务总论》，中国海关出版社2001年版，第170—171页。

[7] 江国华：《立法：理想与变革》，山东人民出版社2007年版，第345页。

[8] 〔美〕乔·萨托利：《民主新论》，冯克利等译，东方出版社1993年版，第4页。

[9] 《列宁全集》第10卷，人民出版社1987年版，第313页。

[10] 鲁晓明：《21世纪中国立法民主的新发展》，《广东商学院学报》2000年第2期。转引自江国华：《立法：理想与变革》，山东人民出版社2007年版，第350—351页。

[11] 李林：《立法理论与制度》，中国法制出版社2005年版，第243页。

[12] 周旺生：《立法论》，北京大学出版社1994年版，第183页。

[13] 成卉青：《中国海关法理论与实务总论》，中国海关出版社2001年版，第174页。

[14] 立法项目的调整应基于特定情形并按相关程序进行。参见《中华人民共和国海关立法工作管理规定》，第20、21条。

[15] 成卉青：《中国海关法理论与实务总论》，中国海关出版社2001年版，第174页。

[16] 成卉青：《中国海关法理论与实务总论》，中国海关出版社2001年版，第176页。

[17] 最高人民法院中国应用法学研究所：《人民法院案例选·2006年第2辑（总第56辑）》，人民法院出版社2006年版，第510—523页。