行政诉讼法需增加公益诉讼条款，明确检察机关权力

“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”因此，对行政检察监督的期待与展望都有待于立法的进步。尤其是《行政诉讼法》的修改，其不仅有利于检察机关改进行政诉讼检察监督，也可通过明确行政公诉制度尝试行政行为检察监督的实际效果。^[5]所以，针对新修改行政检察监督制度在实施中的立法缺失，应进一步在立法中对以下方面加以完善：

1.加强对行政诉讼执行环节的检察监督。为使行政诉讼的裁判，特别是行政机关败诉的案件得到尽快执行，检察机关对行政案件执行的监督方式，首先可以强制要求行政机关在法定期限内说明不履行或怠于履行的具体理由；其次，在行政机关拒不说明理由或者提出的理由不正当或不充分时，检察机关可再进一步向行政机关提出具有法律约束力的检察建议，行政机关必须在法定期限内予以答复；再次，对拒不履行裁判且社会影响恶劣的，检察机关可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；最后，如果行政机关没有履行生效裁判且没有正当理由构成犯罪的，检察机关可以依照刑法第313条的规定，对行政机关的主要负责人按照“拒不执行判决裁定罪”来进行刑事追责。也就是说，对于拘留和刑事责任的追究，交由检察机关来做更为合适，也体现出法院与检察机关共同制衡行政权的配合与协作。

2.强化检察建议监督方式。修改后的《行政诉讼法》明确了检察建议的监督方式后，检察机关应当出台司法解释对检察建议的适用范围、程序以及保障实施等方面的内容加以具体规定。建议检察建议主要适用于对行政审判程序、行政执行活动的监督，以及对行政机关在诉讼中的监督。

3.探索建立行政公益诉讼制度。党的十八届四中全会明确提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。行政公益诉讼是随着公共利益保护的日渐突出，随着从个人本位主义向社会本位主义的立法思想的转变而诞生的。目前，对于行政公益诉讼的原告资格，有不同的主张，而出于保护和救济因违法行为受到侵害或威胁的公众利益的目的，法律在一些特殊领域赋予检察机关以“诉的利益”。当行政机关的违法行为侵害国家或公共利益时，由没有利害关系的检察机关向法院提起行政诉讼，使得违法行政行为进入司法程序，也能够达到规范行政权行使和对公共利益保护的目的。因此，建立由检察机关提起的行政公益诉讼制度，已经成为大势所趋。关于行政公益诉讼的受案范围，应当坚持有限性原则，范围不宜过大，涉诉行政行为侵犯的客体应为国家利益和社会公共利益；案件来源上，可以考虑主动与被动相结合的原则，可以采取公民、法人或者其他组织向检察机关申请或者检察机关依职权发现两种来源。为达到对行政权的监督，应当在行政诉讼法中增加相应条款，明确检察机关提起公益诉讼的权力，并对行政公益诉讼的范围采取概括和列举并行的方式确定，明确行政公益诉讼提起的方式等。可规定以下情形检察机关可以向法院提起行政公益诉讼：行政行为对国家利益或社会公共利益造成严重损害，虽侵犯了行政相对人利益但其放弃起诉的案件；行政行为涉及国家利益或社会公共利益但没有行政相对人提起诉讼的案件；行政行为侵害了国家利益或社会公共利益而有利于行政相对人的案件；行政行为损害了不特定多数人且损害涉及国家利益和社会公共利益而无人起诉的案件。这里，既包括行政机关违法作为的行为，也包括不主动履行法定职能的不作为的行为。行政公益诉讼的提起可采取公民向检察机关申告的被动提起或检察机关自己发现而主动提起等两种形式。法院有权对是否属于行政公益诉讼案件进行审查，对法院不予受理的，检察机关可以提起上诉。

4.加强对行政执法行为的监督。对于行政检察监督工作而言，监督行政执法行为是一个非常必要而持久的工作，是未来发展的方向。十八届四中全会决定中也提出“检察机关在履行职责过程中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”。现阶段，立法直接赋予检察机关对行政执法行为进行法律监督的依据还不充分。笔者认为，为弥补立法不足，建议通过尽快修改人民检察院组织法明确赋予检察机关行政执法监督权。同时，建议立法机关出台关于行政执法检察监督的具体法律，对行政执法检察监督的性质、目的、地位、原则、范围、方式、程序、效力等作出明确规定，并赋予检察机关对行政执法行为的知情权、审查权、建议权、重大程序参与权、调查取证权等更加完备的检察权能，从而为检察机关实施行政执法检察监督提供明确的法律依据和操作机制。并且，还应明确规定行政主体接受检察监督的法定义务和具体的法律责任。行政执法检察监督的范围可确定为以下四个方面：一是对违法作为或不作为引起的国家利益或社会公共利益受到损害的行政案件。主要包括地方和部门保护主义、造成环境严重污染、破坏自然资源的行政乱作为和不作为等案件。二是涉及限制或剥夺公民人身和财产权利的行政强制案件，包括强制治疗、强制征收、强制拆迁等案件。三是涉及国有资源分配的行政许可案件，包括采矿、采伐、采水、采土、排污许可等。四是较强程度的行政处罚案件，包括处15日拘留、3000元以上罚款等。(www.zuozong.com)

5.进一步扩大检察监督对象范围。一是将审判程序中的审判人员扩大为人民法院工作人员。由于审判活动中，除了该案件审判人员外，其他法院工作人员也会影响裁判的合法作出（比如说情、找关系等），这些人员的违法行为如需要启动法院的内部惩戒机制，作为法律监督机关的人民检察院有权建议法院启动内部惩戒机制。二是增加对行政工作人员的监督。在对行政诉讼依法进行监督时，人民检察院如果发现行政机关工作人员有违反政纪，有向该行政机关或者其上一级行政机关或者监察、人事机关行使检察建议权，建议给予必要的调查和惩戒。修改后《行政诉讼法》第66条赋予了人民法院该项权力，作为国家法定的法律监督机关却不具有该项权力，是不合理的。三是应增加对规章以外的规范性文件的监督。实践中，规章以外的规范性文件的合法性问题比较突出，对于这些规范性文件的审查一直是理论和实践探讨的热点问题。修改后的《行政诉讼法》也对此进行了必要的完善，主要表现在第63条、第64条的规定。前者规定了法院裁判的依据，后者规定了“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第53条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议”的方式。但是，如果人民法院没有发现该规范性文件违法，或者当事人在诉讼过程中没有发现或提出而超出了2年的再审申请期限不得不诉请至人民检察院时，人民检察院应该有相应的权力，例如向人民法院提出检察建议，由人民法院决定“转送有权机关依法处理”，或者自行向有权处理的机关行使检察建议权，建议该“有权机关依法处理”。这是由于规范性文件影响的是不特定多数人的利益，并且具有反复适用性，因而其危害不仅大、而且持续时间长，显然作为国家法律监督机关的人民检察院在维护国家利益、社会公共利益时应该具备该项检察建议权。

6.进一步丰富监督方式与手段。修改后的《行政诉讼法》虽然明确了检察建议这一监督方式，但现有的抗诉、检察建议等方式无法满足检察机关的监督需要，也远远不能适应当前群众对于强大、庞杂的各项行政权实施强有力监督的需求。考虑到行政诉讼检察监督相较于民事诉讼检察监督的特殊性，由《行政诉讼法》提供更为有力的监督方式和手段则显得更为必要。笔者认为，在监督手段上，应当赋予检察机关调查核实权，尽管其不应上升到刑事侦查权的强度，但考虑到制衡行政权、平衡诉讼结构的需要，检察机关在行政诉讼中的调查核实权应等同于法院调取证据的强度，有关公民、组织及行政机关应当配合。在监督方式上，则可以增加建议更换办案人等方式，以适用于不同的监督情形。

7.增强行政检察监督与追究刑事责任的有效衔接。在行政诉讼中，检察机关可以对行政机关的诉讼违法行为进行监督，但对于被诉行政行为则交由法院处理，检察机关只能通过间接的方式监督被诉行政行为。可以说，在行政诉讼中，任何行政违法行为的背后都或多或少隐藏着公务人员违反纪律甚至违法犯罪的情况，而公务人员的过错也会导致国家利益、社会公共利益的损失。作为责任追究部分，虽然《行政诉讼法》第66条规定：“人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。”但实际上，这些玩忽职守、滥用职权的行为极少通过行政诉讼程序进入刑事诉讼程序，这说明第66条并未得到很好的执行。法院在行政诉讼中，往往可能直接以行政裁判的下达作为审判终结的标志，而忽视了《行政诉讼法》赋予其责任追究权力的履行。因此，笔者建议，由检察机关根据公民、组织的申请或者人民法院的移送，对人民法院作出撤销判决、确认违法判决和赔偿判决进行审查，认为需要追究有关人员法律责任的，启动相关法律程序。