桂冠公司诉大化瑶族自治县水利局案：法律规范的冲突解决规则

案例三：桂冠公司诉大化瑶族 自治县水利局案

案情：

2004年9月27日，广西省大化瑶族自治县水利局认定：桂冠公司下属大化水力发电总厂从2002年1月1日至2003年9月30日止，从红水河大化段取水发电共计37.05亿千瓦时（其中2002年1月1日至2002年9月30日为15.63亿千瓦时，2002年10月1日至2003年9月30日为21.42亿千瓦时），根据《中华人民共和国水法》第48条及《广西壮族自治区水资源费征收使用管理暂行办法》第2条、第6条的规定，应当缴纳水资源费1111.50万元（按0.003元/千瓦时计）。经责令限期缴纳，桂冠公司逾期仍未缴纳。据此，县水利局作出大水利罚字［2004］1号行政处罚决定，责令桂冠公司在2004年9月30日前缴纳上述所欠水资源费1111.50万元，同时根据《水法》第70条的规定，对2002年10月1日至2003年9月30日所欠水资源费642.60万元部分，从2004年9月18日起至缴纳之日止每日加收千分之二的滞纳金，并处以所欠水资源费两倍的罚款共计1285.2万元。桂冠公司不服，依法向河池市水利局申请行政复议，河池市水利局经复议维持了处罚决定。桂冠公司仍不服，诉至河池市中级人民法院。

广西壮族自治区高级人民法院在审理该案时查明：其一，1988年全国人大常委会通过的《水法》第34条第2款、第3款规定，“对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费；其他直接从地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费。水费和水资源费的征收办法，由国务院规定。”依据该规定，广西壮族自治区人民政府于1992年12月12日制定了《广西壮族自治区水资源费征收使用管理暂行办法》，该办法自1993年1月1日起施行。该办法第2条规定，“凡在本自治区范围内直接从地下或者江河、湖泊取用水的企事业单位、机关、学校、部队、团体和个人都适用于本办法，按本办法规定缴纳水资源费。”该办法第3条规定，“下列取用水、免征、缓征、减征水资源费：（一）国家和自治区规定不需申请许可的取水，免征水资源费；（二）国家机关、人民团体、驻军（军办企业除外）、学校、医疗单位核定限额内的生活用水，免征水资源费；（三）航运、渔业养殖、农业灌溉、缓征水资源费；（四）根据管理权限，经县级以上（含本级。下同）人民政府批准免、缓、减征水资源费的其他取用水。”其二，2002年全国人大常委会修订的《水法》第48条规定，“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，由国务院规定。”其三，尽管1988年制定的《水法》第34条和2002年修订的《水法》第48条均规定水资源费征收的具体办法由国务院规定，但是，由于征收水费和水资源费的问题涉及中央直属企业与地方政府的利益分配，涉及国务院有关部门之间的利益等问题，情况较为复杂。因此，国务院在相当长一段时间内并未制定水费和水资源费的征收办法。1995年4月25日，经国务院同意，国务院办公厅下发了国办发［1995］27号文。该文规定，“在国务院发布水资源费征收和使用办法前，水资源费的征收工作暂按省、自治区、直辖市的规定执行。但是，对中央直属水电厂的发电用水和火电厂的循环冷却水暂不征收水资源费，已经征收的，不再重新处理。”1997年10月28日，国务院发布《水利产业政策》⁽⁴⁾。该《政策》第17条规定，“国家实行水资源有偿使用制度，对直接从地下或江河、湖泊取水的单位依法征收水资源费。水资源费征收和使用管理办法由国务院制定，在国务院正式发布之前，暂按省（自治区、直辖市）的有关规定执行。”其四，1999年1月6日，国务院办公厅经国务院领导同意，下发《国务院办公厅关于执行国办发［1995］27号文件的通知》⁽⁵⁾。《通知》指出，“国家经贸委、财政部、水利部：1995年4月25日，《国务院办公厅关于征收水资源费有关问题的通知》（国办发［1995］27号）规定：‘在国务院发布水资源费征收和使用办法前，水资源费的征收工作暂按省、自治区、直辖市的规定执行。但是，对中央直属水电厂的发电用水和火电厂的循环冷却水暂不征收水资源费。’近年来，由于有的部门和地方对上述有关规定存在不同认识，影响了该文件的贯彻执行。经国务院领导同意，现就有关问题通知如下：一、各地方、各部门要继续贯彻执行国办发［1995］27号文件的规定。……”

分析：

其一，国办发［1995］27号文件的性质

1987年4月21日国务院批准，同日由国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》第15条规定，“经国务院常务会议审议通过或者经国务院总理审定的行政法规，由国务院发布，或者由国务院批准、国务院主管部门发布。”从直观上来看，该条所规定的是行政法规的发布形式，但是多数学者认为，依据该规定，无论是国务院发布，还是经国务院批准、由国务院主管部门发布的规范性文件，所承载的都是国务院的意志，而不是国务院主管部门的意志，因此，这两种形式的规范性文件在性质上均属于行政法规。在《立法法》颁布之前，实践中均将这两种发布形式的规范性文件按照行政法规对待。对于国办发［1995］27号文件而言，由于它是经国务院同意、由国务院办公厅下发的，因此其性质与经国务院批准、由国务院部门发布的规范性文件的性质是相同的，均属于行政法规。《立法法》通过以后，行政法规的发布形式与以前有所不同。《立法法》第61条规定，“行政法规由总理签署国务院令公布。”依据该规定，经国务院批准、由国务院主管部门发布的规范性文件在性质上将不再属于行政法规，而是属于由国务院发布的决定、命令。

其二，国办发［1995］27号文件与1997年国务院发布的《水利产业政策》之间是否存在冲突(www.zuozong.com)

国办发［1995］27号文规定，“在国务院发布水资源费征收和使用办法前，水资源费的征收工作暂按省、自治区、直辖市的规定执行。但是，对中央直属水电厂的发电用水和火电厂的循环冷却水暂不征收水资源费，已经征收的，不再重新处理。”《水利产业政策》第17条规定，“国家实行水资源有偿使用制度，对直接从地下或江河、湖泊取水的单位依法征收水资源费。水资源费征收和使用管理办法由国务院制定，在国务院正式发布之前，暂按省（自治区、直辖市）的有关规定执行。”从直观上来看，两者的内容似乎存在冲突：《水利产业政策》中并未提及“中央直属水电厂的发电用水和火电厂的循环冷却水暂不征收水资源费”的问题。由于《水利产业政策》在性质上和国办发［1995］27号文件是相同的，在制定时间上《水利产业政策》属于新的规范性文件，因此，应该优先适用《水利产业政策》的规定。但是，这似乎纯粹属于一个字面理解的问题，《水利产业政策》似乎并无意改变国办发［1995］27号文件中所规定的上述内容。依据国务院办公厅1999年下发的《国务院办公厅关于执行国办发［1995］27号文件的通知》，“各地方、各部门要继续贯彻执行国办发［1995］27号文件的规定”，该《通知》的精神与国办发［1995］27号文件的规定是一致的，时间上是晚于《水利产业政策》的，这足以证明《水利产业政策》与国办发［1995］27号文件之间并不存在冲突。因此，以两者之间存在内容上的冲突、《水利产业政策》优先于国办发［1995］27号文件为由，主张依据《广西壮族自治区水资源费征收使用管理暂行办法》的规定征收中央直属水电厂的发电用水和火电厂的循环冷却水水资源使用费是无法成立的。

其三，国办发［1995］27号文件与《广西壮族自治区水资源费征收使用管理暂行办法》之间是否存在内容上的冲突

国办发［1995］27号文件规定，“在国务院发布水资源费征收和使用办法前，水资源费的征收工作暂按省、自治区、直辖市的规定执行。但是，对中央直属水电厂的发电用水和火电厂的循环冷却水暂不征收水资源费，已经征收的，不再重新处理。”《广西壮族自治区水资源费征收使用管理暂行办法》⁽⁶⁾第2条规定，“凡在本自治区范围内直接从地下或者江河、湖泊取用水的企事业单位、机关、学校、部队、团体和个人都适用于本办法，按本办法规定缴纳水资源费。”第3条规定，“下列取用水、免征、缓征、减征水资源费：（一）国家和自治区规定不需申请许可的取水，免征水资源费；（二）国家机关、人民团体、驻军（军办企业除外）、学校、医疗单位核定限额内的生活用水，免征水资源费；（三）航运、渔业养殖、农业灌溉、缓征水资源费；（四）根据管理权限，经县级以上（含本级。下同）人民政府批准免、缓、减征水资源费的其他取用水。”对照两者的上述规定可以看出，两者在对待征收中央直属水电厂的发电用水和火电厂的循环冷却水的水资源费问题上的立场是不一致的。依据前者，免征水资源费。依据后者，则需要缴纳水资源费。

其四，国办发［1995］27号文件在2002年《水法》修订之后是否继续有效

国办发［1995］27号文件所针对的是1988年制定的《水法》，与《水法》相比，其地位上属于下位法。2002年，全国人大常委会修订了《水法》。有人认为，经修订的法律规范施行后，因新法取代了旧法，旧法自然失效，根据旧法制定的下位法，也就应当因旧法失效而失效。对此，笔者秉持相反的立场。2004年《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》指出，“法律、行政法规或者地方性法规修改后，其实施性规定未被明文废止的，人民法院在适用时应当区分下列情形：实施性规定与修改后的法律、行政法规或者地方性法规相抵触的，不予适用；因法律、行政法规或者地方性法规的修改，相应的实施性规定丧失依据而不能单独施行的，不予适用；实施性规定与修改后的法律、行政法规或者地方性法规不相抵触的，可以适用。”依据上述规定，确定国办发［1995］27号文件在2002年《水法》修订之后是否有效，关键是看它是否与修订后的《水法》相抵触。2002年全国人大常委会修订的《水法》第48条规定，“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，由国务院规定。”与修订前的《水法》第34条相比，没有什么实质性的变化。因此，国办发［1995］27号文件与修订后的《水法》之间不相抵触，可以继续适用。

其五，如何处理国办发［1995］27号文件与《广西壮族自治区水资源费征收使用管理暂行办法》之间的冲突

对两者之间冲突的处理和解决取决于对两者性质的定位。就后者而言，它是广西壮族自治区政府制定的，其性质属于地方政府规章。就前者而言，它是国务院办公厅经国务院领导同意后，以自己的名义发布的，该种形式符合当时行政法规制定程序的规定。1987年4月21日国务院批准，同日由国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》第15条规定，“经国务院常务会议审议通过或者经国务院总理审定的行政法规，由国务院发布，或者由国务院批准、国务院主管部门发布。”依据该规定，国办发［1995］27号文件的性质应该确定为行政法规，其地位与作为地方政府规章的《广西壮族自治区水资源费征收使用管理暂行办法》相比，自然属于上位法，依据“上位法优于下位法”的冲突解决规则，应该优先适用作为上位法的国办发［1995］27号文件。