问责双轨制的制度逻辑与限度：实证研究

通过案例可以呈现“问责双轨制”运转过程,但是,为什么问责机制会以“双轨制”的形态持续运转?要解释这个问题需要对“问责双轨制”的制度逻辑进行深入的分析,从而进一步呈现问责机制的中国逻辑。

不同于西方典型国家,在中国,问责机制嵌入于一个自上而下的组织权威结构中。在中国这样一个超大国家中,自上而下的问责无疑需要耗费大量的治理资源。改革开放以来,虽然中国的治理资源有了极大的提升,但是,相较于一个超大国家的治理需要而言,治理资源有限性的压力依然客观存在(唐皇凤,2007)。在治理资源有限的客观条件下,耗费巨大的治理资源用于问责既是不可能的,也是不可行的。因此,问责机制的运转必然面临问责机制的有效性与治理资源的局限性之间的客观矛盾。

由此,问责机制很自然在两种治理情境中进行了类型化区分。在常规治理情境中,问责机制的有效性服从于治理资源的局限性,采用低成本的问责机制。为了在低治理成本中尽可能保障问责有效,目标责任制通过责任在地方上下级政府之间逐级连带强化责任关系,从而确保中央政策的有效执行。这也是常规问责模式的基本逻辑。而只有在特殊治理情境中,尤其在重大突发事件时,政策的变通执行会影响到政治社会经济的全局稳定时,中央才会启动“问责风暴”,不惜成本、不惜代价保证自上而下的问责有效性,从而保障地方政府无条件执行中央政策。

正是因此,在“问责双轨制”中,地方政府的政策执行存在一个显而易见的“悖论”,即地方政府的政策执行总是在低治理成本的“变通执行”与高治理成本的“有效执行”两端反复。一方面,保护式执行以治理资源的内部调整保障政策执行的稳定,但同时也会对地方各级政府的政策变通执行形成庇护;另一方面,运动式执行能够保障政策的有效执行,但却以牺牲与消耗大量治理资源为代价,具有不可持续性。

政策执行的“悖论”无疑是“问责双轨制”在运转过程的“非预期结果”,但它却表现出可观的持续性。这一悖论的背后是,政策决策合理性与政策执行操作性之间的矛盾。中央的决策与设计主要遵循合理性标准,这取决于特定历史时期的政府职责定位与整体社会诉求。而地方政府的政策执行则聚焦于操作性标准,这主要来自长期经验基础上对执行能力与现实条件的评估。随着治理资源配置的逐级递减,操作性标准与合理性标准之间的矛盾不断加大。因此,在常规治理情境中,问责机制需要服从于执行的操作性标准,以维持政策执行的整体稳定与治理资源的全局平衡,这就构成了低治理成本的“变通执行”;而在特殊治理情境中,问责机制服从于决策的合理性标准,不惜代价保障政治命令的有效贯彻,这构成了高治理成本的“有效执行”。(www.zuozong.com)

由上述分析可见,“问责双轨制”虽然呈现出不同的制度形态特征,但却遵循统一的制度逻辑,即它是适应于中国问责机制有效性与治理资源有限性之间矛盾而形成的制度结果。通过调控常规问责与“问责风暴”之间的切换,中央有效地平衡了这一对治理矛盾。从这个角度上看,“问责风暴”虽然有效,但却因消耗大量的治理资源而难以持续,只能够在特殊治理情境中使用。而在常规治理情境中,还需要维持常规问责模式,并容许局限性的政策变通。因此,“问责双轨制”是在治理资源有限的条件下,以局部有效性为代价,在整体上维持问责机制有效运转的制度形态。由此可见,在中国,问责机制的有效运转并非一个管理的技术性问题,而是一个复杂的政治问题。

虽然“问责双轨制”能较为有效地解决问责机制有效性与治理资源有限性之间的矛盾,但是,在运转过程中,“问责双轨制”主要遵循非制度化逻辑,还在很大程度上依赖于政治压力的调适。在行政体系理性化与行政任务扩大化的双重压力下,这种非制度化逻辑如何能够同时适应于两种相互矛盾的压力作用将成为优化问责机制需要直面的难题;另一方面,随着现代化进程的推进,政府职责与行政任务整体上呈现出扩张趋势。这意味着,基层面临的任务压力将不断增加。从当前的情况来看,“上面千条线,下面一根针”的矛盾依然十分突出。在这种背景下,问责机制的非制度化逻辑将影响各级干部对问责的认同,从而造成问责机制的合法性难题。

根据对“问责双轨制”的制度逻辑进行分析,可以进一步明晰,问责机制虽然以不同的制度形态运转,但是却遵循统一的制度逻辑。