行政处罚权与协同执法机制研究

协同主体有对行政管辖权进行处分的权力。跨区域生态环境协同执法的主体主要是各区域的生态环境保护主管部门，它们是法律上的行政主体，能够以自己的名义行使职权并承担法律责任。行政主体的法律属性意味着生态环境保护主管部门具有相对独立的意志，其独立于所属整体行政系统的意志，虽然协同主体在行政关系上属于政府的工作部门，但其在主体意志上不具有从属性，二者均可进行独立的意思表示。同理，生态环境保护主管部门与其上级部门的意志也不具有从属性，协同主体是享有独立意志的行政实体。正是基于意志的独立性，协同主体才具备了法律上的人格，而法律上的人格指的就是主体自由选择、自我决定的一种资格，法律人格的基础就是一种自由权。在法律允许的范围内，协同执法主体可以根据执法任务、对象自主决定执法的方式。当然，此种自由权是以独立责任为保障的，协同主体应当对自己的选择和决定独立承担法律责任。尽管协同执法主体缔结的行政协议仍是一种公权力行为，形成的是行政法上的权利义务关系，但这与建立于单方权威与服从之上的传统内部法律关系不同，协同执法协议具备了民事合同的平等性、合意性，以及自主选择性特点。协同执法主体互不隶属，具有平等的法律地位，在平等协商的基础上，协议各方有权处分自己的权利，包括将其全部或者部分转移至另一方行使。当然，此种处分的自由是受到限制的，民事合同中的当事人只要不违背法律的强制性规定，其对权利具有广泛的自由处分权，但协同执法协议对行政职权的处分不是绝对和任意的，主体进行的处分不能违反法律的规定，同时还应当有利于行政任务目标之达成。

另外，就行政管辖权本身来看，“行政管辖权是指行政系统中不具有隶属关系的行政主体之间首次处置行政事务的权限分工”。^[41]法律规定行政管辖权的目的在于以一定的连接点将行政主体与行政事务、行政相对人连接起来，从而使行政事务、行政相对人进入行政主体的职权范围，但连接点不应当是唯一的，而应当是多元的。法律通常以行政主体的级别、行政事务的特性、行政相对人所在地或行为发生地为连接点形成级别管辖、事务管辖、地域管辖，而且在某些情况下还可以进行指定管辖。(www.zuozong.com)

地域管辖是管辖权确立的连接点之一，其指行政相对人行为发生地的行政机关对案件具有管辖权，地域管辖是我国法律规定的行政管辖权的主要连接点。通常而言，行为发生地的县级以上行政机关对该行为具有地域管辖权。如《行政处罚法》第22条、第23条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。生态环境违法行为的地域管辖也是如此，《环境行政处罚办法》第17条规定，县级以上环境保护主管部门管辖本行政区域的环境行政处罚案件。造成跨行政区域污染的行政处罚案件，由污染行为发生地环境保护主管部门管辖。因此，跨区域污染案件的处罚权由行为发生地的执法部门行使。然而问题在于，“行为发生地”的外延是不确定的，多个地点可能同时构成行为发生地。违法行为的开始、途经、结束地都属于行为发生地，而且如果违法行为处于连续、持续或继续状态，该行为可能会在多个地方实施，它们也是行为发生地。于是，现实中就会存在两个或两个以上主体都对环境违法案件有地域管辖权的情况，从而导致管辖权的冲突。更为重要的是，只将行为发生地的生态环境保护主管部门规定为生态环境违法案件管辖机关的法律规范并不能满足现实的需要，尤其是跨区域生态环境协同执法的需要。甲省内的企业实施了向河流超标排污行为，甲省是违法行为发生地，该省的生态环境保护主管部门有管辖权，但污染物顺流而下造成了相邻的乙、丙两省生态环境的破坏，乙、丙两省属于违法行为的结果地，直接承受了排污行为造成的后果。在这种情况下，违法行为结果地的损失要大于行为发生地的损失，如果还是一味坚持由甲省进行单独管辖，不允许作为利益受损方的乙、丙两省对案件行使一定程度的管辖权，显然是不合理的。因此，为了解决管辖权冲突，以及地域管辖难以契合现实需要的问题，法律允许指定管辖的存在。根据《环境行政处罚办法》第20条，下级环境保护主管部门对于案件重大、疑难或者实施处罚有困难的可要求上一级环境保护主管部门指定管辖，上级环境保护主管部门也可自行决定进行指定管辖。而除了通过指定管辖变更地域管辖之外，也应当允许不同区域的生态环境保护主管部门通过协议的方式对地域管辖进行变更，由其他主体或相关主体共同行使管辖权。