行政判决书实例与评析

【实例】

××市萧山区人民法院

行政判决书^[2]

(2013)×萧行初字第6号

原告:卢×等204人。

诉讼代表人:陈×娟(基本情况略)。

诉讼代表人:陈×(基本情况略)。

委托代理人:徐×平、吴×建(基本情况略)。

被告:××市萧山区环境保护局(基本情况略)。

法定代表人:朱×祥(基本情况略)。

委托代理人:毛×辉(基本情况略)。

委托代理人:张×(基本情况略)。

第三人:××萧山城市建设投资集团有限公司(基本情况略)。

法定代表人:徐×兴(基本情况略)。

委托代理人:钮×斌(基本情况略)。

原告卢×等204人不服被告××市萧山区环境保护局(以下简称“萧山环保局”)环保行政许可行为，于2013年1月29日向本院提起行政诉讼，本院于2013年1月29日立案受理后，于2013年2月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因××萧山城市建设投资集团有限公司(以下简称“萧山城投公司”)与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2013年4月16日和同年6月24日两次公开开庭审理了本案。原告卢×等204人共同委托代理人吴×建、徐×平，被告萧山环保局委托代理人毛×辉、张×，第三人萧山城投公司委托代理人钮×斌两次开庭审理时到庭参加诉讼。本案经××省高级人民法院批准，延长审理期限四个月。现已审理终结。

被告萧山环保局于2012年6月28日作出萧环建(2012)1070号《关于风情大道改造及南伸(金城路—湘湖路)工程环境影响报告书审查意见的函》(以下简称《审查意见函》)，具体意见为:“一、根据萧政纪(2011)80号、89号文件、环评报告书结论和专家评审意见，经研究，同意该项目在萧山规划许可的区域内(城厢街道)实施。环评报告中的污染防治对策、措施可作为项目实施和环境管理依据。二、项目建设内容及规模:该工程风情大道方向南起湘湖路(接顺在建的暗埋隧道)，北至金城路，设计全长约4.12km;彩虹大道方向西接区界，东至青年路，设计全长约1.75km;风情大道与彩虹大道节点建设全互通立交一座。三、要求建设单位在项目实施过程中严格执行环保‘三同时’制度，并做好以下各项工作:1.项目在施工期应加强管理，文明施工，确保粉尘、沥青烟气达标排放;施工营地生活污水、施工场地生产废水等必须经处理达标后方可排放;采取隔音降噪措施，确保边界噪声达标，未经许可，夜间不得擅自进行高噪声作业施工。2.按照环评报告的要求，采用隔声减振降噪措施，确保项目建成后各类噪声达标排放。3.实行雨污分流、清污分流，综合污水必须经处理达到《污水综合排放标准》(GB8978－1996)一级标准后排放;如具备纳管条件，则纳入污水管网送萧山钱江污水处理厂处理。4.固体废弃物必须妥善分类处置，严禁焚烧，避免产生二次污染。5.加强水土保持和生态防护，工程完工后做好土地复垦、环境绿化、景观美化工作。6.项目实施过程中应按时申报工程进度，项目竣工后三个月内必须申报环保‘三同时’验收，验收合格后方可投入正式运行。”

被告萧山环保局于2013年2月16日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据有:

1.《关于风情大道改造及南伸项目建议书的批复》［萧发改投资(2009)266号］，《关于调整风情大道改造及南伸项目建设主体的批复》［萧发改投资(2010)959号］，《关于明确风情大道改造及南伸(金城路—湘湖路)项目建设主体和规模的批复》［萧发改投资(2011)1978号］，萧山区人民政府专题会议纪要三份［萧政纪(2011)78号、80号、89号］，以上发改文件及会议纪要证明案涉建设项目的立项依据。

2.《风情大道改造及南伸建设项目选址意见书》(选字第330109201100964号)，证明案涉建设项目在被告审批前已经取得规划部门××市规划局出具的选址意见书。

3.《建设项目用地预审意见书》［萧土资预(2009)633号］，证明案涉建设项目在被告审批前已经取得××市国土资源局萧山分局出具的用地预审意见书。

4.《风情大道改造及南伸(金城路—湘湖路)工程项目环境影响报告书》“结论与建议”部分，证明案涉建设单位若能认真落实环评报告中提出的污染物防治措施，从环保角度看，该工程的建设是可行的。

5.萧山环保局《承诺件受理通知书》，证明萧山城投公司向被告提交案涉环评报告许可申请的事实。

6.《风情大道改造及南伸(金城路—湘湖路)工程项目环境影响报告书技术评审意见》及《修改清单》，证明被告在审批过程中组织专家召开了专题评审会。

7.《风情大道改造及南伸(金城路—湘湖路)工程项目环境影响报告书(复审稿)技术复审意见》及《修改清单》，证明被告在审批过程中再次邀请专家及相关人员召开(复审稿)技术复审会议。

8.风情大道改造及南伸(金城路—湘湖路)工程第一次公告、第二次公告以及相关街道、社区出具的公示证明及照片，报告书第186～209页，证明第三人分别在2012年3月1日至14日和同月20日至31日分别在萧山区城厢街道办事处以及城厢街道的湘湖社区、湖头陈社区、东湘社区、杜湖社区进行了两次公示，并在原告居住的奥兰多小镇住宅小区大门口进行了公示。

9.风情大道改造及南伸(金城路—湘湖路)工程项目环保审批公示及照片，证明被告对案涉建设项目的环评事项已按程序进行了公示公告，符合《××省建设项目环境保护管理办法》等相关规定。

10.《风情大道改造及南伸(金城路—湘湖路)工程项目环境影响报告书》“公众参与调查”部分，证明公众参与程序符合《××省建设项目环境保护管理办法》等相关规定。

11.××市环境保护局《行政复议决定书》［×环复决(2012)07号］，证明被诉具体行政行为事实清楚，程序合法。

法律、法规依据:

1.《××省建设项目环境保护管理办法》(2011年12月1日施行)第二十条第一款、第二款。

2.《中华人民共和国水污染防治法》第九条，《××省水污染防治条例》第三十七条。

3.《中华人民共和国大气污染防治法》第十三条，《××省大气污染防治条例》第十条、第十一条。

4.《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第十一条、第十二条、第十三条，《××市环境噪声管理条例》第九条、第十一条、第十二条。(www.zuozong.com)

5.《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十三条，《××省固体废物污染环境防治条例》第六条。

原告卢×等204人诉称:原告均为萧山区风情大道湘湖段“苏黎世小镇”和“奥兰多小镇”两小区的居民。最近，两小区居民了解到小区门口要进行“风情大道改造及南伸(金城路—湘湖路)工程”建设。原告不服萧山区发展和改革局审批的“风情大道改造及南伸(金城路—湘湖路)工程”可行性研究报告，向××市发展和改革委员会提起行政复议，在复议期间，萧山区发展和改革局提供了被告萧山环保局的被诉《审查意见函》作为其审批依据。原告认为，被告作出的被诉具体行政行为违法，理由如下:一、被告不具有作出被诉行为的职权。案涉建设项目位于浙江著名旅游风景区也是国家4A级旅游区区块，附近也有著名的杭州休博园，是萧山区的核心景区，且项目投资额巨大，被告无权审批。二、被诉行为事实依据不足。被告作出被诉行为时，缺乏规划部门的选址初审意见和国土资源部门的土地利用预审意见等有效的前置文件。三、被诉行为程序违法。作为与湘湖区域居民和有关单位甚至和萧山区广大市民利害攸关的事项，在作出许可行为之前，应当根据《行政许可法》第三十六条、《环境影响评价公众参与暂行办法》、《××省建设项目环境保护管理办法》等法律、规章等的规定听取利害关系人的意见，但被告没有履行这一程序。原告起诉要求:撤销被告萧山环保局2012年6月28日作出萧环建(2012)1070号《关于风情大道改造及南伸(金城路—湘湖路)工程环境影响报告书审查意见的函》的具体行政行为。

原告卢×等204人在起诉时向本院提交的证据有:

1.卢×等204人的身份证、房屋产权证，证明原告与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，具有诉讼主体资格。

2.《关于风情大道改造及南伸(金城路—湘湖路)工程环境影响报告书审查意见的函》［萧环建(2012)1070号］，行政复议证据清单，证明原告2012年9月对萧山区发展和改革局的发改立项行为提起行政复议过程中才得知被诉具体行政行为的内容。

3.××市环境保护局《行政复议决定书》［×环复决(2012)07号］，证明原告在复议机关对被诉具体行政行为作出复议决定后的法定起诉期限内提起本案行政诉讼。

被告萧山环保局在法庭上辩称:一、被告对案涉环评报告书具有作出被诉许可决定的法定职权。根据《环境影响评价法》第二十三条、《建设项目环境保护管理条例》第十一条、《××省人民政府办公厅关于进一步规范完善环境影响评价审批制度的若干意见》［×政办发(2008)59号］第三条第(一)项以及《××省环保厅关于进一步下放建设项目环评审批管理权限切实加强监督管理的通知》［×环发(2009)44号］等法律、法规、规章及规范性文件关于建设项目环评审批管理权限的相关规定，风情大道改造及南伸(金城路—湘湖路)工程项目由萧山区发展和改革局立项，不属于省级和设区市级环保部门审批的建设项目范围，被告依法享有作出被诉许可决定的权限。

二、案涉项目在报批环评报告书时已经依法取得建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见书等前置文件。第三人萧山城投公司向被告报批时，提交的环评报告中已经含有杭州市规划局出具的选字第××××0920110××××号《建设项目选址意见书》、杭州市国土资源局萧山分局出具的萧土资预(2009)633号《建设项目用地预审意见书》，不存在缺乏有效前置文件的情形。

三、案涉环评报告书的公众参与程序符合《××省建设项目环境保护管理办法》《环境影响评价公众参与暂行办法》等相关规定。第三人在委托环评单位编制环评报告书过程中，已按照《环境影响评价法》《××省建设项目环境保护管理办法》《环境影响评价公众参与暂行办法》等相关规定开展了公众参与活动，征求了公众意见。被告在第三人送审环评报告书时也就该项目进行了为期10个工作日公示。因此，公众参与程序符合法律规定。

四、只要认真落实环评报告中提出的污染防治对策、措施，从环保角度看，本工程的建设是可行的。案涉环评报告书的结论与建议中，不仅作出了环境影响评价结论，而且根据预测结果提出了防治对策、措施，包括施工期污染防治对策、营运期污染防治对策，还提出了一些建议。只要建设单位能落实环评报告书中提出的要求，从环保角度看本工程建设是可行的。该建设工程有利于加快萧山区城市化的进程，工程社会效益显著。

综上，被告萧山环保局请求驳回原告卢×等人的诉讼请求。

第三人述称:同意被告萧山环保局的答辩意见。

第三人萧山城投公司未向本院提交证据材料。

庭审时，原告卢×等人对被告萧山环保局提供的证据发表以下质证意见:对证据1、2的证据三性没有异议，但对上述文件内容的合法性有异议。对证据3的关联性有异议，认为该意见书所载的建设项目名称和地点与案涉建设项目无关。对证据4的结论有异议。对证据5的证据三性没有异议，但认为被告没有同时提供第三人提出申请时提交的申请资料。对证据6的合法性有异议，认为《评审意见》缺少一名技术专家的签字。对证据7没有异议。对证据8的真实性有异议，认为建设单位没有在原告居住的区域进行过公示。对证据9有异议，认为被告公示时案涉环评文件尚未编制完成，不具备公示条件，且公示地点在萧山区办事服务中心，而没有在原告居住地进行公示，公示地点不合法。对证据10、11的证据三性没有异议，但对证明对象有异议。

被告萧山环保局对原告卢×等人的证据没有异议。

第三人萧山城投公司对原告卢×等人和被告萧山环保局提供的证据均没有异议。

经庭审质证，本院对上述证据认证如下:原告证据均具备证据三性，且被告和第三人均无异议，予以采信。被告证据1、2具备证据三性，予以采信。被告证据3，根据其内容无法体现与案涉建设项目的关系，不具有关联性，不予采信。被告证据4、5、7、10、11具备证据三性，予以采信。被告证据6中《评审意见》虽缺乏一名专家的签字，但可以证明案涉环评报告书在编制过程中进行了专家评审的事实，予以采信。被告证据8，其中在“奥兰多小镇”住宅小区大门口张贴公告的照片不足以证明第三人在原告居住地进行公示的事实，对该照片不予采信，其他证据符合证据三性，予以采信。证据9，尚不足以证明被告于2012年4月23日针对第三人的环评审批申请事项进行公示的事实，不予采信。

经审理查明:风情大道改造及南伸(金城路—湘湖路)建设项目(即案涉项目)位于××市萧山区，北起萧山区金城路，南至萧山区湘湖路，全长约4.12公里，其中金城路跨线桥北侧引桥至湘湖岭穿山隧道区段计划采用高架形式。第三人因案涉项目建设需要，委托××省工业环保设计研究院有限公司(以下简称“省环保设计院”)对该项目进行环境影响评价。在案涉环评报告书编制过程中，第三人分别在萧山区城厢街道办事处所在地以及城厢街道的湘湖社区、湖头陈社区、东湘社区、杜湖社区办公地的公示栏进行了两次公示，第一次公示时间为2012年3月1日至14日，第二次为同年3月20日至31日，对案涉项目的基本情况及其对周边环境可能造成的影响、预防或减轻不良环境影响的对策和措施、环境影响评价结论要点等内容进行了公示，并注明获取环评文本简本的联系方式。在项目环评报告书编制期间，评价单位省环保设计院通过发放并收回个人调查表和团体调查表的方式进行了公众调查，征求了项目周边单位和个人对建设案涉项目的意见。二次公示期间，主要收到的群众意见是要求建设地面道路，不要建设高架。2012年4月20日，被告萧山环保局与第三人及其委托的环评单位省环保设计院和邀请的专家召开了案涉项目环境影响报告书技术评审会并形成评审意见。2012年4月23日，被告在萧山区办事服务中心大厅的公示栏上张贴案涉项目的《环保审批公示》，公示期间为2012年4月23日至同年5月7日，共10个工作日，公示内容主要为:案涉项目基本情况;案涉项目对环境可能造成的影响;预防或减轻不良环境影响的对策和措施;环境影响评价结论要点;建设单位、环评单位及审批单位的联系方式;并注明征求意见的方式是电话和信件。2012年5月29日，被告与第三人及其委托环评单位省环保设计院和邀请的专家召开案涉环评报告书(复审稿)技术复审评审会并形成复审意见。2012年6月，省环保设计院形成案涉环评报告书的送审稿。同年6月28日，第三人向被告报送该环评报告书及相关的申请材料，申请被告对该环评报告书予以批准。被告于同日受理了第三人的申请。同日，被告作出被诉《审查意见函》，批准了案涉环评报告书。

原告卢×等204人是萧山区风情大道湘湖段“苏黎世小镇”和“奥兰多小镇”两小区的业主。原告认为，案涉项目的建设将对该两个小区的造成不利影响，被告作出的被诉行政许可行为侵害了原告的合法权益，遂诉至本院，要求予以撤销。

本院认为:《××省建设项目环境保护管理办法》(以下简称《××省办法》)(2011年12月1日起施行)第二十一条规定:“建设项目的环境影响评价报告书(表)的编制有下列情形之一的，环境保护行政主管部门应当要求建设单位重新编制或者修改:(一)环境影响评价机构不具备相应的资质的;(二)编制不实、质量低劣、不符合环境影响评价技术规范要求的;(三)未按照本办法规定实施公示和公众调查的;(四)未按照本办法第十五条第二款规定如实附具公示和公众调查情况，并对公众意见采纳或者不采纳的情况作出说明的;(五)未按照本办法第十七条规定，制订相关方案、预案的。”根据《××省办法》第二十二条的规定，环保行政机关受理环境影响报告书审批申请后，除了依法需要保密的建设项目，仍需通过便于公众知晓的方式公开受理信息和环境影响报告书的查询方式以及公众享有的权利等事项，并征求公众意见，征求公众意见的期限不得少于7日。本案中，被告萧山环保局称其2012年4月23日受理第三人萧山城投公司就案涉环评报告书提出的审批申请，而第三人委托评价单位省环保设计院编制的、用于申请被告批准的案涉环评报告书(报批稿)形成于2013年6月。因此，即使被告确实是2012年4月23日受理了第三人的申请，由于需要审批的环评报告书(报批稿)此时尚未编制完成，被告主张的受理行为亦不合法。被告在《承诺件受理通知书》中明确表示第三人向其申请环评审批的时间是2012年6月28日，而被告于同日即作出被诉《审查意见函》，对案涉环评报告书予以批准，其行为明显违反《××省办法》第二十二条关于环评审批行政机关在审批环节应进行公示和公众调查的相关规定，构成严重违反法定程序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第3目之规定，判决如下:

撤销被告××市萧山区环境保护局2012年6月28日作出萧环建(2012)1070号《关于风情大道改造及南伸(金城路—湘湖路)工程环境影响报告书审查意见的函》的具体行政行为。

本案受理费50元，由××市萧山区环境保护局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于××省××市中级人民法院，并向××市中级人民法院预交上诉案件受理费50元(开户银行:工商银行湖滨分理处，账号:12×××68，户名，××省××市中级人民法院)。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。

审　判　长　苏　×

人民陪审员　吴××

人民陪审员　徐××

二〇一三年八月二十七日

书　记　员　王×琴

【评析】

××萧山城市建设投资集团有限公司因涉案风情大道改造及南伸项目建设需要，委托××省工业环保设计研究院有限公司(以下简称“省环保设计院”)对该项目进行环境影响评价。卢×等204人称，其均为萧山区风情大道湘湖段“苏黎世小镇”和“奥兰多小镇”两小区的居民。因不服萧山区发展和改革局审批的“风情大道改造及南伸(金城路—湘湖路)工程”可行性研究报告，向××市发展和改革委员会提起行政复议。在复议期间，萧山区发展和改革局提供了区环保局的《审查意见函》作为其审批依据。该204人认为涉案项目的建设将对两个小区造成不利影响，区环保局的行政许可行为侵害其合法权益，遂以该局为被告提起行政诉讼，请求法院撤销上述《审查意见函》。该案在全国影响较大。

本判决书的特点是:①格式正确、项目齐全。该文书按照格式要求写了首部、正文和尾部的内容，各项目要素齐全。②叙事清楚，重点突出。该文书将原告、被告的主张、证据、理由都清晰地列明，总结了案件焦点。③案件定性和适用法律准确、到位。环保机关受理环境影响报告书审批申请的基本前提是该报告书已正式形成，且环保机关受理后应依法履行公开该报告书并征求公众意见的程序后，才可予以审批。区环保局存在明显的程序违法情形，其所主张的受理城投公司提出的环评报告书审批申请的时间，尚未形成正式报批稿;其在环评报告编制过程中所公示的《环保审批公示》，不能替代《环境影响评价公众参与暂行办法》所要求环保机关在申请人正式报送环评报告及相关申请材料后对环境影响报告书进行公示和公众调查的程序和义务。法院基于其程序的严重违法，判决撤销了被诉行政行为，对于彰显程序公正和促进行政机关依法行政，具有很好的示范效应。④文字精练、层次清晰。无论是叙述事实，还是阐述理由，用语均简洁明了，逻辑清晰。

需要注意的是:本案是2013年的案件，用的是旧案号。如属于使用新案号的案件。新案号应写为(2013)×行初6号。