财政预算初审的关联制度支持方案

预算具有政治和技术双重属性，较弱的制度支持通常会成为实质性财政预算初审的羁绊，未来改革推进中应从以下几方面进行制度优化：人大常委会制定的制度应和党委、政府的制度形成合力，并畅通多元沟通渠道；就人大内部而言，人大常委会相关工委联系部门多，更容易从专项工作的角度审查预算，预算工委更侧重从财务、技术层面审查预算，各工委的密切配合，有助于更全面地提出审查意见、推动政府工作。因此，对于地方人大来说，应通过建章立制的形式激励各工委愿意真正进行合作，比如可以尝试把预算审查列为常委会各工委年度常规工作和绩效考评的一部分。

财政预算初审结果若引不起相关政府部门的重视，很容易沦为形式。要做实财政预算初审，应从制度上确保相关初审意见能得到实质性的反馈和有效的运用。

预算初步审查的结果运用一般有两种。一是将初步审查意见提供给财政等部门，以促进预算草案编制的进一步规范、合理。二是将初步审查意见通报（报告）大会负责预算审查的专门委员会、人大代表，以便为大会审查批准预算提供参考；更为重要的是，它还可以为大会期间代表审批甚至修正预算草案提供基本的信息服务^[33]。在现有预算法没有明确规定初审机构依法提出的初审结果具有何种约束力的情形下，地方人大可以从新时期这一工作的目标定位出发，把初审意见和结果运用向预算过程的前端和后端延伸，健全相关的制度规定。向前端延伸是指地方人大应分门别类地做好做实预算初审工作，提高初审报告的水平和问题整改的可操作性，避免泛泛而谈。在此基础上，可以把针对性的初步审查意见提供给财政等相关部门，要求予以研究处理，并尝试建立初审结果反馈整改满意度测评制度；向后端延伸的意思是汇总提出初步审查报告后并不意味着结束，代表大会期间可以作为预算审查报告的附件，提供给人大代表参阅。有条件的地方可以结合人民代表大会期间政府递交的预算草案，让参与财政预算初审调研的骨干代表就关联信息进行梳理和介绍，对于初审意见沟通阶段始终得不到政府响应、甚至重复出现的问题进行重点强调、公开和跟踪，便于代表利用法定职权约束不恰当的预算安排。

聚焦到通向实质化初审的具体模式，应首先对它们之间的交融趋势及各自的优缺点进行审视：以政策和预算绩效为抓手的初审模式可以比作“火警式初审监督”，人大不用主动对所有部门或项目预算进行初审，而是狠抓审计出来的有问题的重大专项及绩效较差的重点支出，以问题倒逼预算编制的完善；以部门预算全覆盖为导向的初审类似于“全覆盖式警察巡逻初审监督”，人大积极主动地通过查阅文件、听证、调查等方式审查所有的部门预算草案，但需要高昂的成本；以预算项目为重心的初审则可以看作是“分重点的警察巡逻初审监督”，与公众利益密切相关的、社会关注度高、资金量较大、绩效可圈可点的预算项目时常受到重视，但容易“只见树木、不见森林”^[34]。

在未来的预算初审改革设计和模式选择时，地方人大可以结合本地实践，尝试以一种模式为中心兼顾对其他两种模式优势的整合，同时注意所选择的核心模式有效实施的支撑条件。比如以政策和预算绩效为抓手的“火警式初审监督” 是一种具有相对成本优势、容易抓重点的初审模式，而且还有利于引导预算安排有效地反映政策重点。它主张人大通过建立一套规则、程序以及非正式的惯例，赋予多元预算行动者审查、公开行政部门不当或违背纳税人目标的预算分配行为，这套规则体系不应仅仅涉及现有实践所重视的审计力量和代表力量，至少还应包括为公众、媒体、社会组织等提供预算信息知情权、预算草案决策的参与权以及与人大合作进行监督问责的权力和机制。

【注释】

[1]Rubin，Irene.Budget Theory and Budget Practice：How Good the Fit？Public Administration Review.Vol.50，1990：179-189.

[2]马骏、叶娟丽：“中国公共预算研究：现状与未来”，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2003第3期。

[3]Michael Mezey.Comparative Legislatures.Durham，N.C.：Duke University Press，1979：26-28.

[4]Philip Norton.Parliament and Policy in Britain：The House of Commons as a Policy Influencer.Teaching Politics，1984，Vol.13，No.2：77-78.

[5]M.Weinbaum.Classification and Change in Legislative System:With Particular Application to Iran，Turkey，and Afghanistan.In G.Boynton & Chong Lim Kim ed.Legislative Systems in Developing Countries.Duke University Press，1975.

[6]徐曙娜：《走向绩效导向型的地方人大预算监督制度研究》，上海财经大学出版社2010年版。

[7]访谈资料：A省B区人大常委会组成人员，BST20140802。

[8]访谈资料：A省B区人大财经委组成人员，BFC20140803。

[9]访谈资料：A省B区人大财经委办公室人员，BFO20140810。

[10]访谈资料：A省B区人大财经委组成人员，BSR20140810。

[11]访谈资料：A省B区人大财经委组成人员，BSR20140810。

[12]笔者在B市S区人大的调研日记，BSJ20150901。

[13]马骏、林慕华：“中国城市‘钱袋子’的权力：来自38个城市的问卷调查”，《政治学研究》2012年第4期。

[14]代表性的文献有：苏阳顺：“预算草案初审的制度与实务探讨”，《福建政法管理干部学院学报》2009年第2期；刘元贺、孟威：“省级人大预算草案初审权的制度供给与创新路径，”《四川理工学院学报（社会科学版）》2016年第2期；薛凤平：“预算初审机构的双重角色——以广东省预算监督室为例，”载于马骏等主编：《呼吁公共预算：来自政治学、公共行政学的声音——第一届中国公共预算研究全国学术研讨会论文集》，中央编译出版社2008年版，第161—183页。

[15]Wehner，J.Strengthening Legislative Financial Scrutiny in Developing Countries.Report prepared for the UK Department for International Development，London School of Economics and Political Science，London，2007：12.Http：//www.gsdrc.org/document-library/strengtheninglegislative-financial-scrutiny-in-developing-countries/.(www.zuozong.com)

[16]访谈资料：S市M区人大财经委组成人员，MCA20090516。

[17]访谈资料：B市人大研究会组成人员，BSA20140915。

[18]湖北省人大常委会预算工作委员会：《认真贯彻实施预算法 推动预算审查监督工作与时俱进》，载于《部分省市预算法实施情况座谈会会议交流材料》，武汉，2015（11）：7。

[19]访谈资料：B市人大预算工作委员会组成人员，BBA20140916。

[20]访谈资料：B市人大研究会组成人员，BSA20140915。

[21]贺勇、余荣华：“北京市人大改进预算初审　治理大气‘多了’十二亿”，《人民网》2014年1月21日，http：//bj.people.com.cn/n/2014/0121/c82840-20439409.html。

[22]卢苏萍、吴凌之：“浅谈财政预算审查监督与部门预算审查监督的区别和联系”，《宁夏人大》2015年第8期。

[23]温州市人大常委会预算工委内部资料：《改革预算审查机制，推进公共财政建设》，2015年8月5日。

[24]郑滨：“温州市人大预算审查的实践”，上海市闵行区人大财政预算初审研讨会发言材料，2016年8月29日。

[25]戴玮：“市财政局做2015年预算报告——81个部门共53.32亿”，《温州网》2014年12月25日。

[26]笔者的参与式调研日记：MOA20101229。

[27]访谈资料：S市M区人大代表，MGA20130110。

[28]蔡定剑：“公共预算改革应该如何推进”，载于刘小楠主编：《中国公共预算改革的理论与实践》，社会科学文献出版社2011年版。

[29]笔者的参与式观察：S市M区人大常委会组织的听证会，MOH20161129。

[30]访谈资料：Z省H市人大财经委组成人员，HFA20160828。

[31]湖州市人大内部资料：《关于2015年市级部门、专项资金预算审查监督有关事项的通知》，湖人大财〔2014〕11号。

[32]吴惠平：“浦东新区人大预算初审的实践与思考”，上海市闵行区人大财政预算初审研讨会发言材料，2016年8月29日。

[33]李卫民：“预算初步审查与预算法修改”，《人大研究》2013年第2期。

[34]“火警式初审监督”“全覆盖式警察巡逻初审监督”和“分重点的警察巡逻初审监督”主要来自麦克宾斯（McCubbins）和施瓦茨（Schwartz）的研究启发，详见Mathew D.McCubbins，Thomas Schwartz.Congresstional Oversight Overlooked：Police Patrol versus Fire Alarms.American Journal of Political Science，1984（28）：165.