其他省市科技计划管理机制及财政投入模式经验借鉴

(一) 浙江省

浙江省科技厅、浙江省财政厅联合印发深化省级财政科技计划(专项、基金等) 管理改革方案。改革后的财政科技计划(专项) 将更加聚焦本省战略目标, 更加符合科技创新规律, 更加高效配置科技资源, 更加强化科技与经济的紧密结合。

表4.7　湖北省本级财政科技专项情况表

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资料来源:根据湖北省财政厅提供的资料整理。

表4.8　湖北省本级科技相关转移支付情况表

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资料来源: 根据湖北省财政厅提供的资料整理。

1.优化省级科技计划(专项) 设置与布局

围绕知识创新、技术创新、转化应用、环境建设4 个创新链环节, 改革省级科技计划体系, 优化省级财政科技资金配置, 设立基础公益研究、重点研发、技术创新引导、创新基地和人才4 类省级科技计划(专项)。

(1) 基础公益研究(含自然科学基金) 计划。突出科学前沿探索, 突出前沿技术发展, 突出优势重点领域, 支持基础性、理论性和应用性研究,支持人才和团队知识创新、公益技术领域的应用研究与成果推广, 增强源头创新能力, 推动基础研究和应用研究的紧密结合, 强化与省重点研发计划(专项) 的有机衔接。聚焦浙江具有优势的前沿科技领域, 对接国家自然科学基金, 承接国家重大基础研究任务, 做好联合基金资助项目。该计划实行竞争性分配方式。

(2) 重点研发计划。根据国民经济和社会发展的重大需求, 凝练若干目标明确、边界清晰的省重点研发计划, 着力解决制约浙江新兴产业发展和公共领域的重大关键核心技术与应用示范问题。该计划下设省重大科技专项、农业新品种选育等2 个二级计划。

省重大科技专项实行竞争性分配方式, 支持省重大科技攻关、重大科技成果示范应用专题及其项目, 实行竞争性分配与稳定性支持相结合的方式,支持省级重点企业研究院项目; 农业新品种选育专项实行稳定性支持的方式, 支持科学家领衔制的相关专项。

(3) 技术创新引导计划。根据技术创新不同阶段的需求, 切实发挥财政性资金杠杆作用, 引导企业加大研发投入, 创新产学研用合作体制机制,加强国际国内科技合作与交流, 鼓励发明创造, 转化科技成果, 营造大众创业、万众创新的良好生态。该计划下设创新投入引导、科技成果转化引导和政策性引导等3 个二级计划。

创新投入引导实行因素法分配, 引导大众创业, 支持市、县(市、区)培育发展科技型中小企业, 推动高校院所技术类研究团队服务企业, 奖补研发投入规模大、强度高的前500 强规上工业企业和创新创业大赛获奖企业。

科技成果转化引导基金实行竞争性方式配置, 引导社会资本、风险资本设立天使投资子基金、创业投资子基金、科技成果转化投资子基金, 加强对重大科技成果转化项目和科技创业企业股权投资。

政策性引导实行竞争性与普惠性相结合, 综合运用绩效奖励、定额补助、配套支持等配置方式, 主要包括科学技术奖励、技术市场建设、创新券推广应用、国际国内科技合作、科技特派员创业、科技惠民富民、知识产权创造保护管理、软科学研究、院士工作推进、国家项目配套等。对省级新产品列入计划体系, 不予资金支持。

(4) 创新基地与人才计划。优化布局, 支持科技创新基地建设和能力提升, 促进科技资源开放共享, 支持创新人才和团队创新活动, 提高科技创新的条件保障能力。该计划下设公共创新平台与载体、创新人才与团队建设2 个二级计划。

公共创新平台与载体建设实行竞争性与普惠性相结合的分配方式, 主要支持青山湖科技城、各类国家和省级高新区(科技园区)、科技特色小镇、可持续发展实验区等公共科技创新集聚平台, 重点实验室、工程技术研究中心、企业研究院和临床医学研究中心等创新研发平台, 科技企业孵化器、众创空间、星创天地和基础、行业、区域三类公共科技创新服务平台。

创新人才与团队建设实行竞争性与因素法相结合的配置方式, 主要包括领军型创新创业团队引进和新苗人才培养。

2.创新省级财政科技计划(专项) 组织与管理方式

(1) 转变政府科技管理职能。把握全球科技和产业变革趋势, 遵循科学研究、技术创新和成果转化规律, 推进职能转变, 强化顶层设计, 加强统筹协调, 实行分类管理, 处理好省市县、部门间、高校院所与企业、大企业和小企业、竞争性领域和公共领域等之间的关系, 发挥好财政科技投入的引导激励作用和市场配置各类创新要素的导向作用, 发挥好行业主管部门在创新需求凝练、任务组织实施、成果推广应用等方面的作用, 发挥好科技专家、企业家和第三方专业机构在指南设置、项目评审、过程管理和绩效评价等方面的作用, 健全政府科技创新治理体系, 完善重点研发计划项目部门集中评审制度, 推进研发管理向创新服务转变。

(2) 建立统一科技管理信息平台。完善现有省级各类科技计划(基金)科研项目数据库, 按照统一的数据结构、接口标准和信息安全规范, 依托科技云平台, 建立健全覆盖省市县, 上联科技部、预留接口贯通省级部门的开放共享、互联互通的科技计划项目管理系统, 实行科技计划的需求征集、指南发布、项目申报、评审立项、预算安排、监督检查、项目验收等全过程实时管理, 实现项目管理痕迹化、可申诉、可查询、可追溯。

(3) 完善科技计划项目和经费管理制度。建立完善指南编制发布、项目申报、立项评审、合同管理、实施监管和项目验收等科技计划项目管理主要环节的管理细则或操作规程, 明确项目过程管理的职责和规范, 提高项目管理的制度化、规范化、精细化水平。完善省财政科技专项资金管理办法,明确科技项目、资金管理和执行各方的职责, 强化监督评估, 确保专款专用, 加快建立既能有效防范资金风险又能充分发挥资金效益的科技项目经费管理制度。

(二) 广东省

2016 年11 月, 广东省科技计划管理体系从1.0 升级到2.0 版本, 从科技计划管理向科技创新治理转变, 从传统科技部门向创新驱动发展部门转变。通过调整业务结构、增加创新供给、减少创新束缚, 实现有的“放”权、有力“管”控、有效“服”务。(www.zuozong.com)

1.完善一个体系

“511”省级科技计划体系, 围绕着创新链、政策链和资金链的优化,形成基础与应用基础研究类、公益与能力建设类、前沿与关键技术创新类、产业技术创新与科技金融结合类、协同创新平台环境建设类等五大主体计划以及1 批重大科技专项、1 批科技专题计划。

其中前3 类与原计划体系相比变化不大, 后2 类整合优化变化较大。原计划体系的产业技术创新与科技金融结合、企业研究开发(研发费后补助、孵化器风险补偿、创新券)、高新技术企业培育以及广东省科技创新基金(含重大专项投资基金、重大科技成果产业化基金、创业风险投资基金、战略性新兴产业引导基金等) 都统一整合为新的产业技术创新与科技金融结合类。原体系中的协同创新与平台环境建设、科技奖励、企业研究开发(孵化器、新型研发机构)、应用型科技开发等并入协同创新与平台环境建设类。

2.优化重大科技专项和科技专题计划设置

对省级重大科技专项进行优化调整, 调整后的省重大科技专项共10 项;调整优化一批科技专题计划, 根据新形势新要求, 调整设立“重大创新平台体系建设计划”。将“工业、农业、社发、科技服务业等领域攻关计划”分设“重点技术研发计划”和“一般(面上) 技术攻关计划”。

3.优化四类财政资金投入方式

一是对省属科研院所、各类实验室、市县(区) 镇能力建设进行稳定性投入。

二是对企业研发费后补助项目、高新技术企业入库培育项目、科技创新券补助进行普惠性投入。

三是对采取引导基金、政策性跟进投资等方式; 采取设立风险准备金、风险补偿与补贴等方式; 支持科技金融综合服务体系建设等进行市场(引导) 性投入。

四是对聚焦重点领域, 组织支持竞争性项目, 扶优扶强, 激发活力, 提高竞争性投入的财政资金使用绩效。

同时, 着力推动改革业务审批方式、改革协同管理体制、改革科技业务服务模式等三大方面的改革。

(三) 安徽省

近几年安徽省科技事业快速发展, 取得了一系列重大科技成果, 合肥综合性国家科学中心获批, 成为全国第二个国家科学中心。2018 年11 月底湖北省社会科学院课题组赴安徽省就财政在支持科技创新方面的经验和做法,进行了专题调研和座谈。

2018 年安徽省科技厅部门预算资金占省级财政科技支出的75.86%, 其中科技厅“创新型省份建设”专项13 亿元, 占科技厅部门预算的81.66%。科技厅、教育厅科技相关支出占安徽省级财政科技支出的96.45%, 其他15家单位合计占比3.55% (如表4.9 所示)。

表4.9　　2018 年安徽省省级财政科研项目资金目录(部分)　单位: 万元

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资料来源:根据安徽省财政厅网站公开数据资料整理。

“创新型省份建设—奖补政策兑现”专项是安徽省科技厅、财政厅落实安徽省人民政府关于印发《支持科技创新若干政策的通知》(皖政〔2017〕52 号) (简称“科技创新十条”) 而设立的专项。具体分为十个方面的政策: 一是引导企业加大研发投入, 主要是对于购买研发设备进行后补助; 二是开展重大关键技术攻关, 对科技重大专项项目进行资助、研发团队进行奖励以及科技奖励; 三是支持科技人才团队创新创业, 主要以债权投入或股权投资等方式对科技成果在皖转化进行引导; 四是促进科技成果转化产业化,对高校院所以及企业购买省外科技成果在皖转化进行补助奖励; 五是培育发展高新技术企业, 对首次认定或连续三次通过认定的高新技术企业, 给予一次性奖励; 六是支持科技企业孵化服务, 对财政绩效评价较好的项目进行奖励, 采用财政后补助的方式; 七是加强农业科技创新和科技服务体系建设,采用财政后补助方式, 根据财政绩效评价结果予以奖励; 八是支持产业技术创新战略联盟建设, 采用一次性奖励的方式; 九是推进大型科学仪器设备资源共享共用, 采用后补助方式; 十是强化知识产权创造、保护和应用, 根据财政绩效评价结果进行后补助。

整体上看, 除了科技重大专项采用公开竞争方式, 其他项目基本采用后补助的方式。近年来, 安徽省财政不断思考省级财政科技投入的定位和财政投入方式的转变。

一是区分政府与市场。政府引导不影响市场公平竞争, 财政支出尽量不投入到竞争性领域。科技成果转化属于创新链后端, 定位为政府引导基金,财政投入方式由直接投入资金转变为基金引导的方式, 奖组建4 个亿的科技成果转化基金, 从2018 年起, 连续5 年, 从省级创新型省份建设专项资金中累计安排20 亿元用于设立安徽省科技成果转化引导基金。省引导基金通过放大科技成果转化投资规模, 5 年内总规模不少于50 亿元。通过设立子基金、直接股权投资、债权等方式进行投资运营, 引导企业和社会有效科技投入。

二是区分普惠政策和引导政策。研发和引进人才, 适用对象较为广泛,不合适采取财政引导方式这种有偏向的项目分配方式, 而适合采取公平普惠的税收政策。如研发设备购买专项, 科技厅不到3 个亿的专项资金近2000个项目, 最小的项目仅3000 元。平台专项, 科技厅现有的11 类平台都是通过财政绩效评价, 进行财政后补助, 这种平台类项目科技资金投入不适合通过传统的计划项目进行管理, 层层申报项目, 层层审核, 成本很高, 人员评定也带有一定的主观因素。建议不要分项目层层申报, 省市联动、通过因素法分到市县(提升市县区域创新能力, 市县责任), 制定绩效评价指标对市县进行绩效评价考核, 调动市县积极性, 市县因地制宜。

三是区分创新链前后端。安徽省省级政府科技职能主要涉及基础研究、应用基础研究、科技人才、科技平台、科技成果转化等, 主要涉及科技厅、经信厅、发改委等部门。科技厅主管“创新型省份”建设, 主要涉及科技创新链前端, 研发、转化、科技人才(高层次科技人才团队)、科技平台等; 经信厅主管“制造强省”建设, 如产业技术转型升级等, 主要涉及科技创新链后端; 发改委主管“三重一创”, 抓重大科研基础设施(如大科学装置)、培育新的经济增长点等。各部门职责相对明确清晰, 各司其职。

四是区分当下和长远科技投入。2017 年安徽全省科技支出260.4 亿元,省本级支出33 亿元。安徽省科技投入相对集中, 围绕“创新型省份”“制造强省”和“三重一创”三个方面设立三个不同专项资金。“创新型省份”建设方面, 2017 年科技厅兑现“科技创新十条政策”13 亿元。“三重一创”建设方面, 合肥综合性国家科学中心建设安徽省、合肥市(按照省市1 ∶2配套) 共安排支出200 亿元, 2018 年安排支出50.7 亿元, 主要用于量子信息和类脑智能2 个国家实验室及3 个科学大装置等重大科学基础设施和科学研究支出。在国家实验室、大科学装置等重大科学基础设施和科学研究投入方面, 采取一事一议, 由省政府常务会研究通过, 资金安排不列入发改委部门预算。

五是区分省级和市县科技投入。在政策机制设计上引导调动两个“积极性”,《安徽省人民政府关于印发支持科技创新若干政策的通知》(“科技创新十条政策”) 在政策机制设计上充分体现两个原则: 一是市县愿意干省里再拿钱; 二是企业愿意干政府再支持。体现得较为明显的条款如第二条“开展重大关键技术攻关”, 明确要求在科技重大专项研发投入中, 企业已经投入60%, 政府再支持, 省财政支持20%、地方支持20%, 省在市(县)先行投入基础上予以资助。

六是区分不同项目的财政绩效。注重财政科技投入绩效评价机制建设,对科技厅13 亿元财政资金实行全面绩效评价, 科技资金绩效评价全覆盖,实际效果好的项目给予增量支持, 完善跟踪绩效评价链条。通过绩效评价发现科技厅11 类科技平台专项资金存在资金碎片化的问题, 建议不要分项目层层申报, 尝试按照因素法分配到市县, 充分调动市县的积极性。

此外, 安徽省非常重视省级财政科研项目资金管理的落实情况, 2017、2018 连续两年将省属高校、科研院所落实中共安徽省委办公厅　安徽省人民政府办公厅印发《关于改革完善省级财政科研项目资金管理等政策的实施意见》(皖办发〔2016〕73 号) 的情况列入全面深化改革的督察范围, 逐一查找财政科研管理改革中存在的问题以及在科研单位自主权、科研人员获得感等方面取得的成效。

(四) 上海市

为深入贯彻落实中共中央、国务院印发《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等) 管理改革的方案》以及上海市人民政府印发《中共上海市委上海市人民政府关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》《本市加强财政科技投入联动与统筹管理实施方案》(沪府发〔2016〕29 号), 提出用两年时间, 基本建立起布局合理、功能清晰、信息公开、绩效导向的财政科技投入管理体系, 以及部门科技投入联动协同、重大科技投入统筹聚焦的管理机制, 充分发挥财政科技投入对建设具有全球影响力的科技创新中心的战略支撑作用。

《实施方案》着力解决上海市财政科技投入分散、重复等突出问题, 完善创新财政科技投入管理方式, 围绕产业链部署创新链, 围绕创新链完善资金链。进一步加强财政科技专项分类管理, 根据创新链布局和各专项功能定位, 将全市财政科技专项优化整合为基础前沿、科技创新支撑、技术创新引导、科技人才与环境, 以及新设立的市级科技重大专项等五类。同时,《实施方案》还对建设统一的市级财政科技投入信息管理平台、加强市级财政科技投入联动管理、加强市级科技重大投入统筹聚焦等方面作出了具体规定。

分类探索不同的财政支持方式。一是基础前沿类专项重点支持对经济社会发展和科技进步具有前瞻性、战略性、全局性、带动性等基础研究和科学前沿探索项目, 强化财政科技投入的稳定性和持续性, 夯实创新基础, 增强源头创新能力。二是科技创新支撑类专项重点支持市场化竞争前的产业共性和关键技术研发, 关系到城市发展和社会进步的环境、生态、健康等领域的社会公益性研究, 以及科技服务、公共技术研发平台建设等项目, 促进科技成果转化, 增强科技创新支撑能力。三是技术创新引导类专项重点支持以企业为主体、技术创新为基础、以产业化为主要目标的项目, 发挥财政资金的杠杆作用, 充分发挥市场机制, 引导企业加大技术创新投入力度, 探索财政科技项目支持新方式。四是科技人才与环境类专项重点支持科技创新创业基地服务能力建设、科技人才发展等项目, 促进科技资源开放共享, 推进基地服务平台建设和创新创业文化发展, 为创新创业人才提供良好的发展条件和有效激励, 提高科技创新创业的条件保障能力。五是新设的市级科技重大专项以战略性新兴产业发展专项资金为基础, 统筹利用现有相关专项, 集中资源, 加强财政科技投入力度, 聚焦突破国家亟需、能填补空白、上海自身有基础和能力的一批关键技术, 支持建设一批重大科技基础设施。

分工明确加强财政科技专项的联动管理。市科委是基础前沿、科技创新支撑、科技人才与环境类专项的联动牵头部门; 市经济信息化委是技术创新引导类专项的联动牵头部门; 市战略性新兴产业领导小组办公室负责统筹实施市级科技重大专项。

(五) 对湖北省的启示及借鉴

近几年安徽、上海等省(市) 科技事业快速发展的重要原因在于科技事权较为清晰明确, 机构搭架子较为科学, 在政策机制设计、营造科技生态环境等方面做得不错, 且在实践中不断完善改进, 为科技创新发展提供了重要的体制机制和政策保障。湖北省可以参照安徽、上海等地的做法, 进一步深化科技体制改革, 强化政策保障。

1.加快财政体制改革

理顺省直各部门科技事权与支出责任。进一步理顺省直涉及科技创新事权的各部门职能, 建议各部门尽量分阶段、分领域进行管理, 职能不交叉、不重叠, 如科技厅作为科技综合协调管理部门应集中主要科技事权, 发改委侧重于重大科学基础设施的项目规划和投资管理等。进一步理顺关于产业的科技事权, 产业发展不同阶段由不同部门管理, 如科技厅主管产业链前端的研发等, 经信厅主管产业化、产业技术升级, 等等。

2.集中财力加快补齐我省科技创新短板

新增财力集中用于我省创新链、产业链薄弱环节。一是加大对我省创新链薄弱环节的支持。相比安徽省3 个国家实验室、8 个重大科技基础设施,在服务国家战略的综合性基础创新平台建设方面, 我省差距较大。建议集中财力办大事, 重点持续支持3~4 个科学大装置建设, 在光电子信息、北斗导航、病毒学等方向汇聚全球高端创新要素, 增强战略新兴产业可持续发展动力。二是加大基础性重大平台的建设。加快制造强省建设, 对产业转型升级起基础性、支撑性作用的工业互联网平台等基础性重大平台建设加大支持力度。三是加大对产业链短板领域的支持。如半导体集成电路产业是高端智能产业的基础核心, 以存储器产业为突破口, 带动装备、材料、芯片设计、制造、封装、测试等芯片产业上下游产业链, 打造“芯片—显示—智能终端”万亿级产业集群, 补齐湖北省产业链短板。

3.不断探索改进财政科技投入方式

科技创新不仅是投入问题, 更重要的是科技环境和生态问题, 政府的引导支持不影响市场主体的公平竞争。一是加大普惠性财税政策支持力度。对于科技研发活动尤其是自主创新等原创性活动, 加大支持力度。如扩大研发支出加计扣除范围和比例、增加对拥有自主知识产权和关键核心技术的国产新产品政府采购支持力度、加大中小微企业创新产品采购优惠政策力度等政策, 充分发挥减税、研发补贴、政府采购政策的功能作用, 营造政府支持自主创新的社会氛围, 为企业提供良好的创新环境。二是进一步研究探索资本和技术结合的创新方式, 发挥财政资金引导放大作用。对于如科技成果产业化等适合财政引导的科技创新活动, 采用政府引导基金等方式支持。同时,积极探索开展科技融资补贴与风险补偿等新的扶持方式, 发挥财政资金引导放大作用。

4.加强财政科技投入政策的绩效评价

注重财政资金效率, 动态调整政策和资金的使用。为了保障科技投入政策的有效性和可持续性, 建议加强对科技投入政策的评估和绩效评价, 完善跟踪绩效评价链条。一是对涉及企业创新、科技创新平台建设、产学研等存在多部门职能交叉的领域, 统筹相关财政资金, 试行部门轮流牵头,同时定期对财政资金使用效果等进行评估评价, 由第三方评估机构对资金使用、政策落实、政府科技服务满意度等方面进行测评, 后续资金分配参考测评结果, 形成存量资金分配的竞争和流动机制。二是对已实施的科技政策定期进行评估和绩效评价, 通过全面细致的评估科技政策的整体效益和实际效果, 发现其中存在的问题, 及时调整和完善科技政策财政支持方式, 提高财政专项资金的使用效率, 减少财政资金浪费, 保障科技投入政策的针对性和有效性。