构建宜居城市：提高生活质量与公共服务多元化

在经济全球化的背景下，尽管全球超大城市都在努力吸引和集聚世界资源，追求科技创新，争抢世界经济发展的制高点和财富高地，但归根结底，城市还是人类生存、生活、居住、工作、学习、交流的神圣住所和温馨家园。因此，能否面向所有人群，提供有质量、公平、均等的公共服务，满足每个市民的基本生存和发展需求，把城市建成宜居宜业的生活之城，提升整个城市居民的生活质量、幸福程度和文明水准，才是城市政府不懈努力的终极目标，这也是超大城市社会治理的核心任务和重要目标。从这一视角出发，综观全球超大城市成功的社会治理实践发现，一个有益的经验就是城市政府充分发挥有限的公共财政能力，加大公共服务的财政投入，体现政府的责任；同时，与社会组织或非营利组织进行紧密合作，全力以赴地提供多元、多层次的公共服务或人类社会服务，让所有居民平等、包容地共享基本公共服务，为满足人的更高发展需求和提高生活品质创造条件，以此促进城市社会走向更加公平、更加包容发展。对此，在本书第3章中，对伦敦的公共服务供给战略做了案例分析，具有一定的代表性。这里，综合纽约、巴黎、东京、新加坡、香港等城市的做法和经验，可以总结为以下两点：

1.合理界定城市政府在公共服务中的角色与职能

政府的角色及其公共服务职能的发挥程度，决定着一座城市整体公共服务的容量、能力和水平。全球超大城市的治理经验表明，城市政府在公共服务供给中发挥着三个方面的角色和职能：首先，城市政府人是城市社会治理或公共服务改革新观点的供给者，例如，倡导和履行公共服务的公私合作伙伴模式、市场化或民营化举措、公共服务多元供给等新观念，据此积极推动公共服务供给模式的改革创新，提升公共服务的供给效率。其次，城市政府是公共服务的供给者。例如，全球超大城市纽约在对800名市民对城市公共问题的看法和服务需求的电话调查发现，教育、就业、住房三大公共服务的短缺，是当前纽约市政府应该首先要解决的最突出问题（图4.2），而在针对7 500名市民的网络调查中，3 500多人对住房的可负担性问题提出了严重关切。面对公共服务的短缺，纽约市政府连同区域政府机构如纽约大都市交通局、纽约—新泽西港务局和一些私人机构，筹集了总数为2 660亿美元的投资经费，计划对纽约市和周边区域的公共服务进行为期10年的投资建设，全面改善和缓解纽约大都市面临的交通拥挤、住房困难、环境恶化等城市病。这一做法充分体现了城市政府在公共服务供给中的主导作用和担当意识。再次，城市政府是政府内部以及城市与企业之间的协调者和公共服务公平、有效提供的监督者。依靠财政调控和政策评估的手段，有效监督在多元公共服务供给中确保欠发达地区、弱势群体都能够享受相对公平的公共服务，这也是有效维护社会公平发展的重要手段。

图4.2　纽约市民对城市公共服务需求的电话调查

资料来源：《一个纽约》，2015。(www.zuozong.com)

2.以促进城市宜居和居民健康为目的，努力提供以需求为导向的硬服务和软服务

公共服务是一个以城市基础设施、住房等为主的硬服务和促进人的发展为主的教育、医疗、文化、公共安全等软服务组成的综合服务体系，旨在实现提升城市的宜居性，为市民创造健康、安全的生存环境，进而促进城市生活中的社会公平和正义，减少社会贫困，创造充足的就业机会等。尤其是近年来因全球气候的变化而随之上升的城市灾难频发，全球超大城市纷纷强调“韧性城市”新理念，按照生态可持续发展的原则不断改造或完善城市供水、供气、能源等基础设施和住房等服务项目，促进城市安全、健康、持续、公平地发展。例如，纽约大都市筹集到2 660亿美元经费，在整个城市区域层面提供包括交通、能源、供水、设施改造、技术交流、教育、住房等硬服务和软服务（图4.3），预期获得应有的社会效应、经济效应、环境效益和健康效应，促进城市实现公平、可持续、韧性发展的目的。其中，针对广大市民提出的住房困难和强烈需求，纽约市房屋局（NYCHA）制定了一项计划——下一代NYCHA 可持续发展议程，计划在未来10年，创建和维护20万套可负担住房，新建24万套新住房，以解决居民面临的住房问题，同时提出2025年把纽约市房屋局的碳足迹降低30%，增强韧性，并保障居民健康，包括改进供暖和热水供应效率、为新建筑制定标准并对原有建筑进行改善提升、大规模使用清洁能源并为居民提供经济机会。除此之外，纽约市房屋局还将为所有受到桑迪飓风影响的开发项目提供备用电，在特定的项目之中发展微电网，并安装25 MW 太阳能发电装置，从而保护受到气候变化短期及长期影响的公共住房中的居民。^[12]伦敦依据《公共健康法》《卫生法》《教育法》等法律，由中央政府直接资助或审核以后，对公共服务进行较大力度的投资。数据表明，2013—2014年度财政支出中，社会保障支出占到33.8%，健康支出占到18.4%，教育支出占比达到14.5%，^[13]政府发挥了主导责任，为全民共享均等的公共服务提供了条件。

图4.3　未来10年纽约大都市区公共服务供给方案

资料来源：同图4.2。