住房公积金制度改革的目标与方向

2013年11月，党的十八届三中全会《关于深化改革若干重大问题的决定》中提出，“建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”，为住房公积金制度改革提出了明确的方向性要求。在经过几年的改革实践后，我国住房公积金制度的改革思路已经清晰，是一次全面的改制，改革目标是构建住宅政策性金融机构，发挥基础性金融作用，为新型城镇化、解决城镇居民基本和改善性住房需求、促进房地产市场平稳健康发展建立长效支持机制。

2017年3月，国务院办公厅印发的《国务院2017年立法工作计划的通知》将《住房公积金管理条例》纳入2017年全面深化改革急需的项目，住房公积金制度是我国全面深化改革的重要部分，预示着住房公积金制度将面临全面且深刻的改革。按照党的十八届三中全会关于改革的总体布局，到2020年要在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果。显然，住房公积金制度的改革也到了加速期和“窗口期”。

住房公积金制度的改革必须明确在新时代下住房公积金的定位。现行住房公积金制度定位模糊，已严重制约了其功能的发挥。在我国住房商品化改革基本完成和新型城镇化快速推进的背景下，住房公积金制度新的定位是住宅政策性金融机构，住房公积金制度改革的目标是协调住房保障功能和住房金融功能，充分发挥住房公积金制度提升城镇居民，特别是中低收入群体居住水平的功能，从而实现公平性和互助性的政策目标。

1.公平性与互助性两大政策目标。住房公积金制度本质上属于住房保障制度的一个重要组成部分，是对市场机制的有效补充，是政府在住房市场上对居民收入和财富进行二次分配的重要手段。因此，住房公积金的制度定位应重点着眼于保障中低收入者的利益，在普惠的基础上给予中低收入缴存者以特殊的优惠，实现住房公积金制度的公平性目标。

2.住房公积金制度是“保障性”住房金融。住房公积金制度立足于服务中低收入阶层，新的制度构建应从原来以财政支持为主转向政策性金融运作。从本质看，住房公积金制度通过国家强制缴费的方式，为城镇居民建立住房公共积累基金，解决城镇居民建造和购买住房所需的资金积累与融通问题，促进城镇居民基本居住权的实现。

住房公积金制度具有金融功能，住房公积金制度的改革应着眼于进一步显化其金融属性，丰富住房公积金投资渠道，尝试通过住房公积金贷款资产证券化等方式盘活资产，提高收益水平，一定程度上弥补长期“只缴不贷”群体的收益。

3.住房公积金是“准公共产品”。公共部门可以根据社会经济发展的形势要求赋予其与时俱进的功能，有权征调借用住房公积金，特别是其沉淀资金和增值收益，用于履行必要的住房保障职能。

住宅政策性金融机构的定位能够有效整合住房公积金制度住房保障和住房金融两大功能，统筹兼顾公平性和互助性政策目标，避免“劫贫济富”和“逆向补贴”问题的出现，在强调效果普惠的基础上关注对中低收入参缴群体的特惠，对于提高我国城镇居民特别是中低收入阶层的居住水平具有重要意义。

住房公积金制度曾经对推进中国的住房体制改革、提升居民住房消费能力、改善居民居住条件、促进房地产业发展和繁荣发挥了十分关键的作用。“解决中低收入群体的住房问题”和“增强公积金的金融功能”是公积金制度设计的基础。近年来，由于房价持续高涨，住房公积金制度最初设定的互助性住房保障功能逐渐弱化，住房公积金制度公平失衡、效率弱化、功能异化、管理落后等问题日渐显现，对住房公积金制度改革的呼声也就越来越高。

学界普遍认为，简单地取消住房公积金制度，显然是不理智的选择。合理的出路是对住房公积金制度进行改革和创新。只有科学地调整公积金的相关政策，填补体制漏洞，加强监管，扩大涵盖面，规范运作，提供优质服务，才能充分发挥住房公积金政策性住房金融的应有作用^[4]。有学者建议，在新的市场环境下，重新审视公积金在整个住房政策体系中的功能与作用；重新界定公积金与商业银行的关系，使之成为整个住房金融体系的一部分；将公积金的归集及运用，按其金融本质，置于金融监管部门的视野内，使其建立起有效的风险防范机制和规范的会计、审计、信息披露和社会监督机制^[5]。

从我国公积金改革总的方向看，主要是着眼于按照建立住宅政策性金融机构的方向，探讨住房公积金制度改革，支持居民自住需求。从长远发展来看，适时推进公积金管理向政策性金融企业转变，符合国家事业单位的改革方向，也有利于提高公积金管理效率，改善经营服务。

学术界借鉴国际经验，对我国公积金制度改革提出了多种方案与模式。就目前住房公积金运行的实际情况看，将公积金中心直接转变为住房银行还是存在着巨大困难。中国的公积金管理中心脱胎于行政机构，长期以来其金融功能主要交给银行代理，缺乏现代银行所需要的最基础的技术条件、人员条件和组织条件。王先柱等提出了住房金融的三种模式，分别是增强金融功能的强制储蓄模式、基金运作模式、政策性住房银行模式^[6]。政策性住房银行模式下，公积金管理机构完全按照银行或企业的法则运营，即通过进一步弱化政府行政角色，实现从行政向金融机构的实质性转变。公积金管理部门不再是一个行政单位，而是一个政策性金融部门。公积金的运营强调银行资本充足率、资产负债率和风险管理。如果公积金管理机构直接调整为政策性住房银行，则各公积金中心就会转变为政策性银行。成立住房公积金储蓄银行，就可以充分发挥住房公积金的金融属性，使其以保障基本住房消费资金需要为目标，开展储蓄及投融资活动，最大可能地壮大资金规模，并通过多元的经营渠道、灵活的经营方式，在满足基本住房消费资金需要的基础上，实现住房公积金的保值增值。这样的改革方案看起来能够一步到位，并且也有德国等国家成功的先例。

有学者指出，将公积金制度转化为政策性住房储蓄银行的方案，意味着将现有各级住房公积金机构转变为金融机构。不同于现有封闭运行的公积金制度，政策性金融机构是金融体系的一部分，数以万亿计的金融资产，其保值增值、安全运营等存在着巨大责任^[7]。也有学者提出，住房公积金可借鉴养老保险个人账户全国统筹的做法，实现住房公积金个人账户与身份证号绑定，在一定程度上实现全国公积金统筹管理。还有学者建议，推进公积金管理向住宅政策性金融机构的转变不一定是成立国家住房银行，也可以是住房互助储蓄银行、住房合作银行或住房公积金资产管理公司。这就意味着其所有制形式不一定是国家资本独资，除中央政府外，地方政府、金融机构、有实力的企业、公积金管理人和缴存人均可成为股东，混合所有制有利于放大国有资本的功能，激发民间资本的活力^[8]。

针对住房公积金制度改属地管理为中央统一管理的呼吁，一些基层人士认为，住房公积金余额本在地方，强制集中上收到中央层面的管理机构，必然会损害地方的利益。如何在打破住房公积金属地管理体制的同时，协调好中央与地方的关系，也是公积金制度改革的一大难点。

我国的住房公积金制度本质上属于住房金融改革，其根本目的在于为健全住房供应体系创造有利条件，切实改善金融支持住房市场改革发展的服务水平。改革我国住房公积金制度，建立具有中国特色的住宅政策性金融机构，需要在法律、政策、体制、机制等方面做出统筹安排，更需要中央和地方、部门之间、单位和个人之间的利益调整，不可能一蹴而就。针对我国住房公积金制度存在的问题和改革难点，就需要全方位推进住房公积金制度改革，创新住房金融体制机制，丰富政策性住房金融工具和产品，提高住房金融服务水平，加快构建住房政策性金融体系，为健全住房供应体系提供保障和基础。

1.坚持公平与普惠原则，加快形成具有再分配功能的公积金归集制度。坚持公平与普惠原则，在政策执行、信贷支持上必须是无差别、无歧视的，面向所有城镇居民，尤其是中低收入人群，着力解决缴存不公与收入差距变相扩大问题。住宅政策性金融机构不可能在住房消费上“包打天下”，解决所有“新市民”的住房资金需求，应该仍然界定为支持中低收入家庭城镇居民的基本住房需求和改善性住房需求，对于低收入群体应该继续实行公租房、廉租房等保障政策。

首先，切实做好公积金归集扩面工作。一是进一步完善公积金的缴存政策，对公积金的保障体系、缴存标准、财政资金配套等关键问题做出更为刚性的规定，通过财政配套和减免个人所得税鼓励缴存，并通过立法和加强主管部门监督，强制用人单位为职工建立住房公积金。健全地方政府在推行公积金制度方面的责任和激励约束机制，加大执法稽查力度，要求所有城镇企业（主要是民营企业）必须为职工缴交住房公积金，为减轻企业负担，缴交比例可以有一定浮动，但最低不得低于两个5%。二是对机关事业单位和国有企业，实行单位缴存额上限制度。即职工个人缴存部分仍然按照职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例计算，而单位缴存部分设置上限，缴存上限由各省或各市按当地经济发展水平、住房价格以及租房价格等因素核算。严禁机关事业单位和国有企业通过公积金超高缴存，变相提高收入，侵占国有资产。对外资、民营企业等市场化程度较高的单位不设置单位缴存额上限，缴存额由单位自行决定。三是努力扩大住房公积金低收入群体的覆盖面。积极推动进城务工人员参加住房公积金制度，努力将其纳入公积金覆盖范围。允许私营企业、个体工商户、自由职业者通过劳务公司托管的形式建立住房公积金制度，在购建住房时，享受到低息贷款和贷款贴息等惠民政策。加快研究制定符合进城务工人员工作和居住特点的公积金使用政策，如允许进城务工人员用公积金支付房租，允许其在离开城市回农村时提取；同时，推行自愿缴存住房公积金的政策，鼓励和引导城镇个体工商户、自由职业者、无稳定就业居民等参加，可以享受国家税收减免和优惠。

其次，改进住房公积金制度的公平性。遏制部分单位企业通过缴存住房公积金的形式避税的行为，防止其大量降低当期应税收入进而获得巨大的免税福利。同时，对国企、机关事业单位职工的缴存比例进行适当限制，针对无雇工的个体工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员，由于没有单位配套缴存额，可适当提高个人住房公积金缴存比例，使其更多地享受减免个人所得税的政策，激励这一群体参缴的积极性。缩小缴存者间获得的购房优惠度差距，限制高收入缴存者获得过高的优惠力度。(www.zuozong.com)

对补充住房公积金设置缴存额上限，避免补充住房公积金的缴存成为高收入职工避税的工具。实行高收入者购房贷款额递减和贷款利率优惠递减的政策，限制高收入缴存者获得过高的购房优惠力度，具体做法为根据收入递增则购房贷款额和贷款利率优惠度按一定比例递减。

再次，加大对非公有制企业的税收优惠力度，降低其运营成本。非公有制企业与国有企业都是现代经济发展中不可或缺的组成部分，根据之前的统计数据，非公有制企业的数量在企业总数中占绝大多数，在促进社会经济发展、推动科技创新、创造就业机会方面起着重要作用。然而，非公有制企业的制度参保率远远低于大型国有企业，应采取适当措施鼓励非公有制企业参与住房公积金制度。对经济效益一般的非公有制企业，在新建、新实施住房公积金制度中有困难的，经审查批准可适当降低缴存比例，降低缴交工资基数，先实现制度从无到有，再实现住房公积金缴纳从少到多。

2.重点面向中低收入群体，适度扩大公积金使用范围。积极拓宽资金使用范围，支持中低收入群体的住房需求，增加住房公积金租金支付、差异化贷款与多样性还款机制内容。应逐步放宽住房公积金提取条件，允许中低收入群体、城市新市民等用住房公积金缴纳房屋租金，提高住房公积金制度对新入职大学生和低收入群体的吸引力，着力解决城市低收入者、进城农民工和中产夹心阶层购房资金不足的问题。

积极探索推广将公积金用途扩大到购房、租房之外的其他基本住房消费，如装修、物业管理费等。研究将公积金的使用范围扩大到购房、治病、养老、互助和子女教育等方面的可行性。支持城镇新市民的住房消费，可以积极探索将农村的土地或农宅在确权基础上进行抵押贷款。对于住房贷款，可将全体缴存者按收入不同，实行差异化公积金贷款利率、最低首付款比例和贷款期限。对住房支付能力严重不足的低收入阶层群体，除执行差异化贷款条件、放宽公积金提取和使用条件等政策外，再给予优惠利率、贷款贴息或贷款补贴等优惠。

3.专业化资金运作，提高资金的使用效率和实现保值增值。建立住房政策性金融机构，通过专业化运作管理住房公积金，这是国际的普遍做法和成功经验。由于住房产品具有特殊性，保障基本住房是改善民生的重要内容，完全由市场机制履行住房的供需协调与金融服务是不可能的，解决住房保障问题需要政策性金融的支持。我国没有真正的政策性住房金融机构，经过20年的运作，住房公积金管理中心具有政策性住房金融机构的雏形。可以以现有公积金管理中心为基础，积极整合全国300多个住房公积金管理中心，建立住房政策性金融机构，统一管理运作住房公积金，为居民购房提供融资、担保和住房保险等支持，增强中低收入阶层的住房消费能力。

资金运作由封闭式向开放式转变，提高住房公积金的使用效率和安全性。通过政策性住房金融机构实现住房公积金运营与金融市场的衔接，在打破住房公积金封闭式的资金运作模式的同时，提高住房公积金的使用效率和安全性，并为未来大规模住房抵押贷款证券化做准备。政策性住房金融机构连接金融市场，可由整个金融体系来分散住房公积金风险，通过外部金融系统来化解住房公积金的内部风险。随着住房金融市场的不断发展，与住房抵押贷款相关的金融产品将陆续出现，住房公积金体系与金融市场相对接，有利于更多元的住房贷款产品的开发，为今后的住房抵押贷款证券化奠定基础，有利于房地产市场未来长期平稳健康发展。这样，既保留了其金融功能，解决了缴存者中买房者的资金问题，又通过支持保障性住房建设和补贴等渠道保障未使用住房公积金者的利益，体现了住房公积金的互助性，住宅政策性金融机构体系的定位得以明确。

创新融资、担保和收益分享模式，实行以有偿期限为原则，确保资金保值增值与良性循环。对于公积金的增值收益，在分配上应重点支持中低收入家庭置业，可以发放住房公积金贴息贷款的形式给予他们住房金融支持；对于无力获得住房公积金贷款的缴存人，要在增值收益中分割出适当部分对其缴存账户发放投资红利。

进一步整合住房信贷资源。将所有住房政策性信贷业务全部归并到政策性住房金融机构，其他商业银行和金融机构不再涉足此类业务，包括原来国家开发银行成立的住宅事业部承担的保障房项目信贷业务。这样做，一是有利于住房市场的宏观调控，统一投放住宅建设资金，把住闸门；二是对政策性住房金融机构的政策性支持，可以利用集约经营带来的收益弥补低息贷款带来的亏损，使政策性金融可持续。政策性住房金融机构既承担个人住房信贷业务，也承担住房项目贷款和保障房信贷业务，条件成熟后还可以开展农村建购房信贷业务等。

4.完善监管体系，构建一体化信息管理共享平台。加快修改现行条例，完善新型住房公积金法律保障体系。调整完善相关法律法规，研究将《条例》上升为《住房公积金法》，明确监管的内容、重点、程序和手段，促使住房公积金监管走向制度化、法制化。积极研究制定住房政策性金融机构条例，指导和规范住房政策性金融业务。

设立专业化监管机构，协调多部门实施专业监管。住房政策性金融机构成立后，必须接受与其他银行同一的监管机制。在中国人民银行、银监会、住建部的领导下，国家住房政策性金融机构建立职能配置完善、岗位设置科学的专业化监管机构，直接对省级住房政策性金融机构实施监管，实现独立垂直的住房金融管理体制，增强住房公积金监管的权威性和专业性。省直和企业分支机构全部纳入省级住房金融机构统筹管理，实现统一决策、统一管理、统一制度、统一核算。以现有设区城市住房公积金管理中心和区（县）住房公积金管理部为依托，设区城市设住房银行分支机构，区（县）设住房银行业务经办网点。规范地方住房公积金管理中心的机构性质、编制、预算和管理体制。

构建一体化信息管理共享平台。积极推进全国住房公积金管理的信息化和标准化，在全国范围构建住房公积金一体化信息管理共享平台，健全信息公开与披露制度，加强社会监管，确保资金安全与科学使用。

充分利用方便又高效的信息平台大数据，不仅为社会公众提供便捷轻松的公积金信息化服务，还可对公积金贷款信用风险、素质风险等进行有效识别、分析、控制，以免贷款资金形成无法收回的风险。贷款风险的分析包括对借款人的职位、社会适应能力、投资发展方向、行业发展前景等因素的分析，对借款人的贷款申请做出判断，以有效减少贷款风险。利用公积金信息平台大数据，还可以在提高资金使用率的同时，根据当地住房公积金提取和贷款的动态变化情况，保证区域沉淀资金的合理比例，避免出现“无钱可贷”的情况。

5.以市场机制为基础，协调中央和地方的利益。由于房地产具有不可移动性，地域间差异很大，属地化封闭管理能够照顾到各个地方的特殊性，满足当地的需求，因而具有一定的合理性。但不同地区城市规模、居民收入水平和住房市场情况各异，造成不同城市住房公积金的使用情况差异很大，这种管理体制导致城市间住房公积金资金紧缺和闲置同时存在，资源配置效率无法优化。从统筹服务新型城镇化和房地产市场宏观调控的客观要求来看，必须建立全国集中统一管理的政策性住房金融机构。

国家政策性住房金融机构成立后，现有的住房公积金管理中心将整体改制为政策性住房金融机构。住房公积金统一集中划转，涉及数万亿资产上划到中央，相当于国民收入二次分配，而简单地将全国所有城市住房公积金余额汇总管理，不利于发挥地方的主观能动性，如何在打破住房公积金属地管理体制时统筹中央和地方的利益是住房公积金改革的一大难点，应以市场化机制为基础，通过补偿性的制度安排，统筹和协调中央和地方的利益。

从市场分配机制看，经济发达地区是一种人员净流入，住房需求旺盛，信贷资金需求量大，因而会是住房政策性金融的受益者；而经济落后地区人员流出多，居民收入增长缓慢，住房需求不旺，因而信贷资金需求量小、受益少，客观存在落后地区向发达地区“输血”的利益错配问题。目前，住房公积金由于是地方封闭管理运行，虽然落后地区使用率不高，但资金仍留在地方，一旦全国统筹使用，信贷资金的“抽血”问题会非常突出，所以要有补偿性的制度安排。

在资金保值增值的基础上，就允许资金的跨地调动。国家政策性住房金融机构作为总体调控，委托各省分支机构具体管理，各省资金运营相对独立。必要时对资金的余缺可进行跨省调度。为调动市（区、县）住房银行的积极性，分支机构归集的住房公积金应首先保证本地区的提取和个人住房贷款，结余资金由省级分支机构统筹使用。