第二次世界大战后美国联邦政府的高校外语教育政策

第一节　第二次世界大战后美国联邦政府的高校外语教育政策

第二次世界大战后,美国力争成为“世界领导者”的目标对国家的外语能力提出了更高的要求,联邦政府根据不同时期国家安全、外交和经济发展的需要,制定了一系列关于外语教育的政策,介入高校的外语教育,这些政策的背后反映了美国在不同时期的国家利益需求。

一、第二次世界大战后联邦政府的高校外语教育政策的内容和特征

美国关于外语教育的政策一般体现在因各个法案而产生的各种项目中,联邦政府通过立法设立项目来资助高校发展外语教育是其政策的重要特征。^[2]联邦政府各个机构根据部门需要,通过不同法案创立各种项目资助高校的外语教育,每一个项目都有其独特的内容和特征,共同促进外语教育的发展。

（一）第二次世界大战后联邦政府对高校外语教育政策内容

美国联邦政府不同的部门根据不同时期的需求,创立了各种不同的项目来促进外语教育的发展,其中涉及高校外语教育并产生了很大影响的项目共有十项:

（1）富布赖特项目:该项目根据1946年的《富布莱特法》（公法编号:P.L.584^[3]）而创立。富布赖特项目不仅是美国也是世界上最大的教育交流项目,在155个国家和地区开展教育交流。该项目由国务院的教育和文化事务局管理,主要目的是增进美国人民和其他国家人民之间的相互了解,主要是为美国本学生、研究生、教师和专业人员提供去国外学习和讲学的机会,每年大约资助6000人,美国本国和国外的学者各占一半；项目在2005年度的资助金额高达1.44亿美元。尽管这个项目不是专门的外语教育项目,但其促进国际交流的理念为后来的外语教育项目奠定了基础。

（2）Title VI项目:Title VI项目是第二次世界大战后美国最为重要的关于高校的外语教育政策项目。其根据《1958年国防教育法》（P.L.85-864）创立,经过了40年的发展,目前项目内容由《1998年的高等教育修正案》最后修订的第六款——国际教育项目的第一部分“国际和外语学习”规定。该项目的长期性和巨大影响,是第二次世界大战后美国联邦政府高校外语教育政策的集中体现。由于该项目的重要性,为更透彻地理解美国高等教育法案,本节第三部分对该项目作案例分析,在此从略。

（3）富布赖特—黑斯项目（Fulbright-Hays）:该项目根据1961年的《教育和文化交流法》（P.L.87-256）而产生。项目由美国教育部管理,目的是通过加强教师的世界语言和区域知识,从而促使美国教育结构的国际化。该项目没有国务院管理的富布赖特项目的政治倾向,主要是给现有的语言和区域学者或正在接受训练的学者提供关键性领域的海外学习与研究机会,获得经验,提高能力,从而提高教学水平。富布赖特—黑斯项目主要针对在职教师和未来从事教师职业的学者,资助他们的教学和研究。为了实现该目的,项目包含了四个子项目:国外博士论文研究,教师国外研究,国外团体项目和国外高级讲座项目。国外博士论文研究项目为博士生提供6～12个月的海外（不包括西欧）语言和区域研究。博士生通过他们所在的大学提出申请。申请者必须具有相应的语言和区域知识,使他们能用当地的语言进行研究。国外博士论文研究项目的目的是培养未来的教师。教师国外研究项目提供机会给高校教师来保持他们的外语和区域知识、技能,使他们在该领域保持领先地位,主要提供给职称较低的教师,为他们申请终身教职提供支撑。申请者必须有两年的外语和区域研究的教学经验。国外团体项目是为未来和正在从事外国语言、文化的教师提供更深入的海外学习研究经历。申请者包括各级教育的教师、教育管理者等,主要是为教师到目的国的研究和学习提供飞机票、学费、食宿及去各地旅行的费用,项目也主要以西欧以外国家的语言为主,主要针对学生和教育专家。此子项目不仅为参与者获得海外学习经历,同时也为美国高校开发了新的、以国际研究为中心的课程。

（4）改善高等教育质量资金项目（Fund for Improvement of Post-secondary Education）:该项目源于1972年美国国会划拨1千万美元用来改善高等教育的质量,关于外语教育的资助主要包含在综合项目中。项目支持任何具有国家和全球重要意义的创新性项目,所有包括外语学习、社会科学、健康卫生和信息技术的创新性项目都可获得资助。所有提供高等教育的院校都有资格申请。

（5）第八条款研究和语言培训联合项目（Title VIII Combined Research and Language Training Program）:该项目是因1983年的苏联—东欧研究和培训法（P.L.98-164）而产生的项目。项目主要目的是为国家提供欧亚、中欧及东欧地区的语言及其他领域的专家。资助主要给高校和非营利组织,再由他们资助研究生和教师从事到国外的语言培训和研究。

（6）斯杜克斯教育奖学金项目（Stokes Educational Scholarship Program）:该项目是在1986年授权,主要给少数民族学生提供资助,从而使他们能够为国家情报和安全部门服务。项目主要提供大学学费、书本费及各种旅行费用。语言项目主要资助大学二年级的学生,被资助者必须在关键性语言获得6个学分,平均分不低于3。申请者必须是美国公民,毕业后要求为国家安全部门服务。

（7）国家安全教育项目（National Security Education Program）:该项目是根据1991年的《国家安全法》（P.L.102-183）而设立的。主要是资助美国高校本科生及研究生学习和研究对美国安全具有重要意义的区域知识及其语言,也支持美国高校发展对美国安全具有重要意义的有关国家的语言学习项目。项目包含三个子项目:本科奖学金、研究生奖学金、高校津贴。对高校的资助主要是设立国家旗舰语言项目（National Flagship Language Program）,主要是开发和实施跨部门语言圆桌机构（ILR）三级水平的研究生课程。课程主要集中在一些关键性语言的学习,如阿拉伯语、汉语、波斯语、印地语、韩语、日语、俄语和土耳其语。接受资助的人一般要到国外学习,且必须为国家服务。从1992年到2002年,共有1650本科生、850名研究生和65个高等教育机构获得资助。

（8）吉尔曼国际奖学金项目:该项目根据《2000年国际学术机会法案》（P.L.106-309）而设立。项目由美国国务院的教育和文化事务局管理,目的是为了使来自低收入家庭的学生能在未来的全球经济竞争中承担重要角色。其主要是给家庭不宽裕的本科生提供除西欧和澳大利亚以外的海外学习。2009～2010年为申请者资助了50种美国急需的语言学习。^[4]学生必须是美国佩尔（Pell）奖学金的获得者,也必须是美国公民。

（9）帕特·罗伯茨情报学者项目（Pat Roberts Intelligence Scholars Program）:该项目主要是受国家需求驱动的项目。项目每年为关键性语言和区域研究的高级学习者提供25000美金的奖学金,要求学生的平均基点分必须达到3.4分。项目主要是为情报部招收具有关键技能的毕业生。学生必须通过情报部门的暑期实习且毕业后要在情报部门服务18个月。

（10）林肯海外学习奖学金项目（Abraham Lincoln Study Abroad Fellowships）:该项目根据《保尔·西蒙海外学习基金法案》而设立。项目最终的目标是在2016～2017年度,共有100万美国学生在国外学习。受资助者为美国高校的研究生和本科生。项目于2004年度组建了委员会,并发布了委员会报告,委员会报告建议5000万美元的计划,到2011年增加到1.25亿美元。

（二）联邦政府的高校外语教育政策的特征

美国第二次世界大战后制定的外语教育政策繁多,政策的出台和管理机构也不同,但这些政策都有共同特征,即首先在立法上制定支持外语教育的条款,并通过项目资助的形式来确保法案的实施,从而保障了外语教育政策的成效。

1.立法的保障

研究公共政策和法律的专家往往会对法律和政策进行不同的界定,并指出两者之间的联系和区别。但由于美国自建国开始,就形成了依法治国的传统,美国政策的制定,都是通过制定法律（Act）来体现的:一般是先提出草案（Bill）,经过参众两院的辩论并投票通过,最后由总统签署通过。第二次世界大战后联邦政府的外语教育政策几乎都有立法为保障。例如,著名的Title VI项目背后有《1958年国防教育法》、《1965年高等教育法》及在20世纪70～90年代的《高等教育法》修正案的保障；富布赖特—黑斯项目有1961年的《教育和文化交流法》为保障；最新的林肯海外学习项目有《保尔·西蒙国外学习基金法案》的保障。在美国,由于法案的通过要经过多方质询,法案提议者及支持者要在立法听证会进行作证,整个过程有助于政府官员及民众了解外语教育的意义,提高外语教育的意识,从而影响公众对待外语学习的态度,进而又对外语学习产生影响。由于很多法案每隔几年要进行重新授权,每次重新授权的听证会都是一次对民众和政府官员进行外语教育重要性的宣传,从而为下一次法案的重新授权获得通过作好铺垫。

2.以项目资助的形式实施

法案由于其本身的特性,往往会因其条文性的规定流于空疏而无法执行,许多关于教育的法案尤其如此。第二次世界大战后联邦政府关于高校的外语教育政策是通过项目资助形式来实施的。法案的出台伴随着资助项目的出台,并对项目的目的、管理机构、资助金额、项目申请人资格及项目评估都做了详细的规定。以富布赖特—黑斯项目的国外博士论文研究项目为例,该项目在教育部网站上刊登了详细的申请信息。例如,项目对申请人的规定是:申请人必须是美国居民或永久居住者,是美国高校的在读博士生,所研究的选题是项目规定的国家和地区的语言或区域研究,且有足够的语言能力从事研究,毕业后服务于美国高校。著名Title VI项目关于各个语言和区域研究中心的资助也都列出了项目的具体条款规定和分值,从而指导高校的申请（具体规定详见附录2）。

总之,联邦政府关于高校的外语教育政策不仅有立法保障,并有详细的项目实施条款和方案,从而保障了政策实施的成效。

二、美国联邦政府的高校外语政策的目标

第二次世界大战后,美国联邦政府制定的各种外语教育政策的根本目的是为了满足国家各个方面的需要,概括而言,是为了满足国家安全和外交、保持全球经济竞争力和实现教育公平的需要。

（一）满足国家安全和外交需要

满足国家安全和外交需要几乎是每个时代所制定的外语政策的核心目标。第二次世界大战刚结束,参议员威廉·富布赖特就提出了通过教育交流来实现和促进各族人民相互交流的议案,从而促进世界和平确保美国国家安全。签署该法案的美国前总统杜鲁门也曾说道:“如果我们不想在战争中死亡,我们就必须学会和平的相处。”^[5]《1958年国防教育法》顾名思义就是为了保卫国家的安全。20世纪60年代,为了实现美国国家外交政策,美国总统林登·约翰逊大力倡导外语和国际教育,他认为“是思想,而不是武器持久影响着和平的前景”,“外交政策的行动不会比学校的课程前进得更快”。^[6]当时的卫生、教育和社会福利部长约翰·加德纳也竭力倡导外语和国际教育:“在美国国内进行国际教育及与其他国家建立教育方面的联系对国家长远利益极其重要。我们寻求征服的敌人是我们对不同文化的人为什么会有和我们不同的行为和反应的无知、无能、狭隘的地方主义及缺乏敏锐的理解力。”^[7]20世纪80年代主要针对前苏联地区的语言学习和区域研究的“第八条款研究和语言培训联合项目”的外交和安全意义也是不言自明的。此外,“冷战”过后,面临国际政治的新格局,1991年出台的《国家安全法案》把在美国较少被教的语言列入资助的重点,且项目由国防部管理,不仅支持个人的国外学习和研究,而且还资助高等教育机构开发关键性语言课程和学习资料。2001年“911”恐怖事件过后,美国把未能防范恐怖袭击和美国较低的外语能力联系起来,布什政府发布了《国家安全外语教育决议》,国家安全又一次成为外语教育政策的中心目标。总的来说,国家安全目标自第二次世界大战以来一直是联邦政府外语教育政策的核心目标,且为实现该目标而制定的政策是全面而具体的。^[8]

（二）保持美国经济在全球经济中竞争力的需要

美国在第二次世界大战后直至20世纪70年代,经济竞争力一直处在是全球经济体的首位。然而,20世纪70年代爆发的能源危机以及日本等经济新兴体对美国经济构成了威胁,当美国决策者们在分析经济优势失去的各种因素时,他们发现70年代美国学生外语注册率达到历史最低点,认为外语教育的缺失是美国失去经济竞争力的原因之一。在此理念指导下,卡特政府在20世纪70年代末成立了外语和国际研究委员会。该委员会发表了《智慧造就力量——外语和国际学习总统委员会报告》,要求政府出资高达1.78亿美元来资助外语和国际教育项目。在1980年的教育修正案听证会上,教育和劳工部的报告强调,由于世界经济的相互依赖,如果美国不了解世界其他国家的语言和文化,美国经济将变得脆弱不堪。议员保尔·西蒙认为这是“一种不会受到很多人注意的立法,但是却对整个国家具有重要意义”,“对高等教育的资助也就是对国家的资助”。^[9]20世纪80年代末,随着亚洲经济的崛起和欧洲统一市场的形成,美国感到面临着越来越全球化的市场,传统的商业课程已经不再适应现实要求,1988年的《大型贸易和竞争力法案》资助高校建立了国际商务教育中心,作为Title VI外语和国际教育项目的一部分,使外语教育和商务教育国际化联系起来。20世纪90年代“冷战”结束,美国在政治、军事力量上成为全球霸主,但同时在经济发展上也面临着前所未有的全球性挑战,因而,联邦政府在1992年和1998年的《高等教育修正案》中对外语和国际教育的内容与重心重新进行调整,以适应培养全球事务中语言和区域问题专家的需要。2007年《保尔·西蒙国外学习基金法案》认为,学习其他国家语言,在海外学习,能够和其他的国际学生进行交流,了解其他国家和文化是为全球化时代所做的基本准备。该法案力图把学习有关世界其他国的事务成为美国本科教育的一个基本部分,使海外学习成为一个规范,而不是一种特殊案例。^[10]由此可见,保持美国经济在全球经济中的竞争力一直是联邦政府外语教育政策的重要目标。

（三）促进教育公平的需要

教育公平问题一直是影响美国社会自由、民主、平等价值理念实现的一个障碍,尤其是种族歧视导致的教育不公平现象曾在美国造成了严重的社会问题。统计数据表明,外语教育领域也同样存在这种不公平现象,尽管专门为黑人开办的大学和学院有105所且学生占全国的数量20%,但在上层外交事务中,却很少见到他们的身影。早在1953年,凯特·米勒博士对黑人高校的外语教育状况进行了研究,认为“大部分黑人学习外语存在交流障碍,表现出在外语课堂中对外语学习不利的态度”^[11]。黑人被认为很难学好外语,因为他们连英语都说不好。语言缺陷（linguistically deficient or deprived）理论的发展也向社会表明黑人连英语都学不好,他们的英语是没有逻辑结构的,没有发展完全,从而导致他们在学业上的不足。以黑人为主的中学和大学的现代外语教学被认为是教育体系中最弱的,一些学校把它限制到三年级或四年级,黑人学生被劝告远离外语学习,因为这个科目太难,而且他们将永远不需要,黑人学生、家长和学校也认为外语学习是毫无用处的,外语是为别人而设的。^[12]正因为种种错误的偏见使少数民族和非裔美国人因外语能力低下而很难进入联邦政府尤其是涉外部门工作。美国劳动和人力资源委员会发现,只有13%的少数民族服务于美国的外交部门,黑人只有6%,但当时美国的少数民族劳动力占了25%,黑人占了11.1%。^[13]为改变此状况,前国务卿鲍威尔把招聘少数民族作为美国国务院当务之急,促使美国外交部门“看起来像美国”。^[14]然而,要促使少数民族群体选择外交事务作为职业就需要在早期阶段鼓励他们对外交事务感兴趣,学习外语,为他们提供海外学习机会。据调查,尽管少数民族学生占了整个接受高等教育人数的30%,但只有15%选择国外学习,为此,美国联邦政府制定专门政策来解决这些问题。例如,1986年的斯杜克斯教育奖学金项目、1992年Title VI项目的国际公共政策学院和2000年的吉尔曼国际奖学金项目,都是专门资助少数族裔和非裔美国人学习外语和国际事务的项目,为他们提供海外学习机会,帮助他们为外交事务做好准备,进而促进在外语及国际教育领域的公平。

总之,美国联邦政府各部门在第二次世界大战后通过制定政策、设立项目来资助外语教育的发展,进而满足国家在安全、经济发展和社会公平等领域的需求,而这些政策也对美国高校外语教育带来了巨大影响。

三、美国联邦政府高校外语教育政策的影响

联邦政府的高校外语教育政策产生了巨大影响。正如美国专家一针见血所指出的,美国高校的外语教育政策规定被认为是分崩离析的,每一个高等教育机构,每一个外语院系,甚至每一个教授都在制定长期或短期的政策。^[15]在这种环境下,联邦政府的高校外语教育政策对美国高校的外语教育影响巨大,其主要表现在对外语语种、外语教育组织机构及外语学科等领域的变革所产生的影响上。

（一）对高校外语语种多样化的影响

联邦政府政策促使美国高校语种多样化。美国高校外语语种长期以来是由古典语言和法、德及西班牙等西欧国家语言所主控。尽管自19世纪末,汉语、日语等也开始在哈佛大学这些顶尖的大学教授,但一般是为语言研究者的爱好和满足特定的需求,并没有大规模的注册学习。1955年的调查显示,只有15%的高中生学习了一门外语,且主要是西班牙语与法语,德语也只有1%；占世界人口3/4的人的语言如汉语、非洲国家的语言等几乎没有被教授,而在高校,选择古典语言的学生竟然比汉语还要多。^[16]

根据《1958年国防教育法》创立的Title VI项目改变了语种较单一的状况,其主要资助在美国没有普遍被教授的语言。通过把在美国没有普遍被教授的语言界定为对国家安全、经济发展具有关键性的语言,从而进行专门资助发展。在20世纪50年代界定的关键性语言有印地/乌尔都语（Hindi/Urdu）、日语、汉语、阿拉伯语及俄语。^[17]在之后的许多资助项目中,都把关键性语言作为资助的重点,《国家安全教育项目》把阿拉伯语、汉语、波斯语（Farsi）、印地语、朝鲜语、日语、俄语和土耳其语作为关键性语言来支持。《吉尔曼国际奖学金项目》提供除澳大利亚和西欧之外的国外学习。在各种政策项目资助下,美国高校外语语种得到了多样化发展,目前高达270多种语言在美国高校注册学习。^[18]

联邦政府的各种项目尤其是Title VI项目对美国较少被教授语言的教学和研究也产生了巨大影响。据统计,在2001～2002学年,Title VI项目资助的55个国家资源中心和外语区域研究奖学金机构提供了128种较少被教授语言的教学,并拥有另外98种语言教学能力。60%的关键性语言的注册率的80%是来自Title VI项目资助的中心。^[19]Title VI项目资助的学校在较少被教语言的研究方面起着至关重要的作用。从1994～2004年,Title VI项目资助的国家资源中心和语言资源中心在较少被教授语言方面的研究成果占了所有关于较少被授教语言的49%。^[20]

联邦政府项目也开发了大量的不同语种的教学材料。仅以Ti-tle VI项目为例,其资助的语言中心项目产生了155种支持语言教学的材料,开发了137种教学材料。这些材料一半以上是语言学习材料,其余的是评估和区域研究及文化类材料。^[21]语言资源中心主要集中70种不同语言教学材料,主要包括汉语、阿拉伯语、俄语、西班牙语、日语,其他项目资助其他许多种类的语言。据统计,追溯到20世纪60年代,语言资源中心的资金共产生了740种材料,其中80种汉语、65种阿拉伯语、40种日语。还有一些极少被教的语言的材料,如16种普什图语（Pashto）材料、7种越南语材料和4种约鲁巴语（Yo-ruba）材料。^[22]在项目资助下,美国高校的外语语种堪称世界之最。

（二）对美国高校外语学科的影响

联邦政府的高校外语教育政策对外语学科也产生了重大影响,这主要表现在对美国高校外语教育的教学目标、内容和科学研究的影响方面。美国高等教育在发展之初,一直把语言教育作为人文自由教育的重要组成部分。尽管外语在发展过程中,强调了其实用的工具价值,但作为学科,其人文教育传统得到了坚守。但第二次世界大战后,联邦政府的高校外语教育政策把语言学习与区域研究及世界事务联系起来,以满足国家安全、外交和经济发展的需要为目标。外语教育目标的变化带来了教学内容的变化。许多联邦政府政策项目明确规定支持现代外国语教学及为了解该语言国家或地区而开设诸如历史、政治、经济、文学、社会学和人类学等课程。联邦政府资助的国家资源中心以及语言与区域奖学金项目实现了外语教育的跨学科发展,尽管外语语言和文学学科占了较大的比例,但项目也资助其他学科,扩展了外语教育学科的发展,促使了这些学科的国际化。这从Title VI项目资助毕业研究生所研究的领域可以看出。表3-1、表3-2分别是2002～2004年国家资源中心不同学科专业硕士的毕业生人数、比例及2001～2005年外语和区域研究奖学金项目学科专业的毕业生人数和所占比例。^[23]

表3-1　美国国家资源中心2002～2004年不同学科硕士毕业人数和所占比例

（续表）

表3-2　2001～2005年外语和区域研究奖学金项目不同学科硕士毕业生人数和所占比例

从表3-1和表3-2中可以看出,联邦政府资助的国家资源中心以及语言和区域奖学金项目实现了外语教育的跨学科发展。尽管外语语言和文学的学科占了较大的比例,但项目资助了更多的学科,扩展了外语教育学科的发展,促使了这些学科的国际化。许多高校在项目资助下开发了新的以全球、国际和区域研究为内容的主修和辅修专业。一些高校增加了大学生毕业的语言种类和水平要求。联邦政府的资助促使了商学院和其他学术院系的专家合作,促使外语和区域专家去帮助可能会为全球性企业和公司工作的学生。^[24]此外,国家资源中心、语言资源中心等和大学的各个系、学院合作开发课程,接受国际学者、举办国际电影节等,促使了校园的国际化,从而吸引更多的学生选修外国语言和文化的课程。^[25]

为保证外语跨学科的发展,联邦政府制定政策资助培养跨学科领域的教师。Title VI项目和富布赖特—黑斯项目把提高外语教师的语言水平和教学能力作为项目的重要目标之一。Title VI项目在20世纪50～60年代建立暑期语言学院培训教师；国家资源中心在许多次的项目申报中都把教师培训作为项目申请的绝对优先条款；富布赖特—黑斯项目的四个项目“国外博士论文研究（DDSA）”、“教师国外研究（FRA）”、“国外团体项目（GPA）”和“国外高级讲座项目（SA）”实质上是一整套的针对现有的和未来教师的培育项目。此外,受联邦政府资助的毕业生大多选择了学术职业。以2003年国家资源中心毕业的博士生为例,将近一半（46.37%）进入了高校。^[26]大量的毕业生继续留在高校从事与外语教育相关的学术职业,不仅维持了高校在外语语言和区域研究的能力,而且他们所受到的跨学科训练、研究方法和研究内容也为传统上以文学和语言学为主要研究的外语学科注入了新鲜的血液,从而给外语学科带来新的研究范式,最终也给以语言文学为经典研究的外语学科带来影响。(www.zuozong.com)

（三）对美国高校外语教育组织结构的影响

联邦政府的政策也促使外语教育组织机构的扩展。南北战争后,基于不同学科来划分的院系（department）成为美国高校最基础的组织单位。院系不仅在雇佣人员方面起主要的作用,而且是根据本学科的研究范式所进行的研究来奖励和提升教师的。在外语院系,教师一般是通过文学和语言学的研究获得终身教职的,而且在终身教职轨道上的教师不愿从事低层次的语言教学,以免影响自己的职称晋升。但是,世界政治、经济格局的变化要求美国培养大量拥有外语技能的、跨学科的、了解世界各个区域的具有全球意识的人才,而这些世界区域知识和全球问题需要来自政治科学、宗教研究、社会、法律及语言等不同院系的研究方法和学科内容,需要不同院系的教师参与才能进行有效研究和培训。在联邦政府资助下而成立各种语言与区域研究中心,把外语、区域研究及国际教育结合起来,克服了教师对跨学科领域的抵制。此外,由于获得联邦政府资助的项目往往享有巨大声望,许多高校在教师或院系申请到项目之后又给予该项目配套资助。因此,在联邦政府和高校的共同资助下,外语和区域研究领域的教师、课程及学术研究活动的基础设施在高校得以建立,克服了传统外语院系的藩篱,从而在更广泛的语言和区域领域内增强了美国的外语教育和研究能力,培养了更多复合型的外语专家。以联邦政府资助设在各个高校的国家资源中心2002～2004年度的硕士毕业生来看,外语语言和文学所占比例较高,区域研究、国际关系和国际研究等领域也培养了大量毕业生,见表3-1,中心也吸引了大量来自不同学科的学生,各个语言区域中心成为高校外语教育的重要组织机构。

总的来说,美国联邦政府在第二次世界大战后所制定的外语教育政策对高校外语教育的各个方面都产生了重大影响。第二次世界大战后,美国在全球事务中的影响力背后有着强大的军事和经济等硬实力,也有像外语教育这种软实力在发挥作用。

四、案例分析:美国联邦政府的Title VI项目

在美国联邦政府制定的各种外语政策中,Title VI项目无论从其历史沿革、内容的广泛性来看,还是从其目标及影响来看,都可以说是第二次世界大战后美国联邦政府高校外语教育政策的典型代表,因而选其做案例分析,能更清晰、具体地了解美国联邦政府的高校外语教育政策。

（一）Title VI项目的历史演变

Title VI项目因《1958年国防教育法》第六款,即“Title VI:Language Development”而得名。Title VI项目自创立以来,经历三个时期的发展,即1958～1972年的奠定项目基础时期、1973～1991年的项目嵌入和修正时期、1992年以来的扩展期。^[27]而每个时期都通过不同的法案来修订Title VI项目内容及创立新的子项目来满足国家需求。

（1）奠定基础时期（1958～1972年）。这个时期,《1958年国防教育法》、1966年的《国际教育法》（P.L.89-698）和《1972年教育修正案》（P.L.92-318）为Title VI项目奠定了基础。《1958年国防教育法》的目的是改变国家在过去对数学、科学和外语的忽视而造成的这些领域专家的短缺。^[28]扩展和改善美国的外语教育,从而能有更多的美国人为从事政府的、商务的和文化交流事务做好准备是该法律的重要目标。为达到这个目标,法案为Title VI项目设计了四条主要的路径:一是建立语言和区域中心来提供现代语言和其他有助于理解该语言国家其他学科领域的教学,这些语言限于目前在美国较少被教授的语言；二是为致力于这些语言学习,同时也准备在高校进行该语言教学或服务其他公共服务部门的个人提供奖学金,该规定诞生了外语与区域研究奖学金子项目；三是学习和研究外语教学,改善外语教学方法,开发专门的外语教学材料,这就是后来的国际研究中心（International Research and Studies）子项目；四是开办暑期或学年语言学院,培训中小学外语教师（这个项目后来被移走）。尽管法律对这些项目只授权了4年,但在20世纪60年代,国会根据需求,延长了该项目。1966年的《国际教育法》为Title VI确立了两个新的目标:一是加强研究生阶段的国际学习和研究的基础；二是本科生有机会学习世界其他国家的文化、风俗和价值观。《国际教育法案》对《1958年国防教育法》也进行了修正:允许中心关注法语、西班牙语和意大利等欧洲语言；取消50%的资助限额；允许政府直接提供资金资助高校的外语教育项目。尽管美国受国内的城市暴动、民权运动、反战抗议和通货膨胀问题的影响该法案未能获得资助,但法案“却如同一个死去的耀眼的明星的光束一样,为后来的项目指引了方向”^[29]。20世纪70年代的尼克松政府和福特政府对Title VI项目来说是一个艰难时期,资助资金锐减,尼克松政府曾试图取消Title VI项目,但在高等教育团体的游说下和安全顾问基辛格的支持下,《1972年教育修正案》扩展并修改该项目。主要原因有二:一是已经建立的中心成为了国家的资源,因此有必要保留并扩展；二是中心的积极影响超越高校的范围,为其他教育机构和整个社会传播了外语的专门技能和知识。

（2）嵌入和修改期（1973～1991年）。20世纪70年代和80年代,Title VI项目关注的焦点是资助金额的提高、项目如何扩展到整个高等教育体系及应该更多地资助哪些语言。《1976年教育修正案》（P.L.94-482）、《1980年教育修正案》（P.L.96-374）、《1986年的教育修正案》（P.L.99-489）、《1988年的综合贸易与竞争法案》（Om-nibus Trade and Competitiveness Act of 1988,P.L.100-418）不仅使Title VI项目永久化,而且使项目有了新的逻辑基础——保持美国经济的在世界市场的竞争力。1978年卡特政府成立了“外国语言和国际研究总统委员会”来负责外语和国际教育。《1980年教育修正案》使Title VI条款永久化,成为高等教育法的一部分,条款的名称为“国际和外国语言研究”（International and Foreign Language Studies）。融入《高等教育法》的Title VI项目清晰地表达了项目的逻辑基础:其他国家的知识有助于国家之间的合作和相互了解,获取这些知识对美国的经济和安全具有重要意义。该法律对Title VI项目进行了三项重大变革:一是资助高校建立中心,作为某一具体地理区域和国际问题的区域资源机构；二是不要求个人必须从事教学或其他公共服务；三是资助高校和商业界的合作,包括促使商学院的课程国际化,为学习商务的学生开发专门的学习材料和提供设施,因而诞生了商务与国际教育项目这一子项目。《1986年高等教育修正案》建立了语言资源中心代替1980年建立起来的国际学习中心网络,新中心的主要目的是开发外语水平考试和学习材料、研究外语学习方法。

（3）扩展期（1992年至今）:20世纪90年代以来,Title VI项目的重要目标是向外扩展服务；同时,项目也开始关注多样化的需求,因随着全球化的深入,对不同语言专家的需求也在扩大。这个时期两个教育修正案即《1992年高等教育修正案》（P.L.102-325）和《1998年高等教育修正案》（P.L.105-244）进一步扩展了Title VI项目。《1992年高等教育修正案》创立了国际公共政策学院子项目,为传统上以黑人的或少数民族学生为主的高校提供资助,开发和提供国际关系类的硕士学位项目及海外学习项目,为二年级或三年级黑人学生提供在国际组织或政府机构实习的机会。此外,由于受资助高校的“中东研究中心”在1990～1991年“海湾战争”期间为政府、私立机构及媒体提供专家和背景知识方面所起的重大作用,法案要求设立新的资金项目,专门向政府、企业、媒体和教育机构提供扩展（out-reach）服务；修正案也对“关键性语言”进行了界定,并要求参考教育部在联邦公报发布的语言列表；也规定海外研究中心可以在获得超过50%的公共或私立资助的基础上,提供研究生和本科生的交流项目。现今的Title VI项目仍是以《1998年高等教育修正案》为法律依据的。

Title VI项目自20世纪50年代创立以来,经过半个世纪的发展,最终演变成美国联邦政府最全面、最稳定也是最持久的高校外语教育政策,Title VI项目的发展历程显示了美国联邦政府在第二次世界大战后根据国家在不同时期的需求,通过立法创立项目资助高校外语教育发展的政策导向。

（二）Title VI项目的目标和内容

Title VI项目自创立以来就有明确的目标和内容。以下就Title VI项目现今所依托的《1998年高等教育修正案》来说明其目标和内容。

1.目标

任何目标的制定都是源于对现实的需求。《1998年高等教育修正案》对Title VI项目的现实重要性和必要性进行了说明:①在复杂的全球时代,国家安全、稳定及经济活力要依赖掌握世界各个区域的知识、会说外国语言及懂得国际事务的专家和公民以及该领域的坚实的研究基础；②通讯技术的发展及地区和全球问题的增长使外语能力及其他国家的知识变得至关重要；③“冷战”后的地缘政治和经济版图的变化将需求大量较少被教授的语言技能；④提高高校在培养具有外国语言专门技能和知识的大学生与对这些技能和知识进行研究的能力需要系统的努力；⑤联邦政府、高校和私立机构在促进整个教育系统、政府、商业、民用及非盈利组织生产和传播有关世界区域、外国语言和国际事务知识方面有必要进行合作；⑥美国未来的经济状况在很大程度上依赖商业界的国际技能提升和美国公众对经济的国际化的意识；⑦促使商学院、语言和区域研究中心、公共或私立部门的各个组织及美国商业界以互惠的关系加强联系,从而使国家未来的商业利益受益；⑧目前美国高校和国际教育、外语教育机构以及其他部门几乎没有联系,世界贸易委员会、商务部等商业组织和大学没有联系,从而不能共同探索和开发课程。^[30]

鉴于此,《1998年高等教育修正案》规定了Title VI项目的三大目标。一是教育目标:支持高校的研究中心、教学项目及提供奖学金来增加国家所需要的外语、区域研究及其他国际领域研究的专家,并加强该领域的学习和研究；研发外语习得、提高外语水平的教学材料及现代技术在外语教学中的运用,尤其是加强对较少被教授的语言的研究；提供海外的研究和培训；促进本科及研究生教育的各个学科的国际化。二是支持各种通过先进技术为美国各级教育机构、政府、商业、民间及非盈利部门提供并传播各种国际知识、外语知识、教学材料及研究成果的合作。三是协调不同联邦政府机构资助的各类关于外国语言、区域及国际研究的项目。^[31]

总体而言,正如对Title VI项目的评鉴所指出的,Title VI的目标既是为了满足国家特定时代的短期需求,又是为了满足长远需求。短期需求主要是指国家特定时期的安全需求,如培养军事部门、情报部门、法律实施及外交团体所需的语言和地区专家；长远需求是指美国长远的安全目标,而不是一段时间内的具体的小范围内的需求,主要包括发展和维持应对未来国家安全需求的能力,在全球市场上保持竞争力,保持科学和技术发展的优势,培养具有全球视野分析问题的能力及更具全球意识的公民。^[32]

2.内容

《1998年高等教育修正案》第六款所确立的Title VI项目共有四个部分:第一部分为国际和外国语言学习；第二部分为商务和国际教育项目；第三部分为国际公共政策机构；第四个部分是一般条款,对一些术语进行界定。

总体而言,Title VI项目对外语教育的资助内容可分为三大类:第一类为增加外语、区域及国际研究的专家项目,包括国家资源中心项目、外语与区域研究奖学金项目、国际研究与外语学习本科生项目、国家语言资源中心项目、美国海外研究中心项目、外国信息获得技术创新和合作项目、国际研究中心项目；第二类主要是支持国际商业教育,增强美国在世界经济中的“领导力”,主要有国际商务教育和研究中心与商务和国际教育项目两个子项目；第三类是增加少数民族在外交及其他国际事务中的代表项目,即国际公共政策机构。《1998年高等教育修正案》对Title VI项目每一个子项目的一般性规定、授权的活动、申请者的条件及资金的使用都作了详细的说明。每一个具体项目都有各自的具体目标及其侧重点,但这些项目又是相互补充的,共同实现美国外语和国际教育的目标。以国家资源中心和语言资源中心为例,语言资源中心和国家资源中心都是以高校为申请者的；国家资源中心给高校提供资金,而语言资源中则提供资金并和高校签订合同；语言资源中心的目标为通过教师培训、研究、开发教学材料及项目成果的推广来提高国家的外语教学能力,尤其是较少被教授的语言的教学能力；而国家资源中心的目标是建立、加强和运行综合性的语言和区域或国际研究中心,作为国家现代外语教学的国家资源提供有助于全面理解外语目的语国家或地区的所有学科领域的教学、进行国际学习方面的研究和培训、提供其他专业领域的语言方面的研究和培训、对世界事务问题进行研究和教学。《1998年高等教育修正案》对国家资源中心授权的活动有以下几项:

（1）开发教学和研究材料；

（2）课程规划和发展；

（3）和海外的有助于中心教学、研究的高校和组织建立并保持联系；

（4）邀请访问学者或教师到中心进行教学和研究；

（5）中心教师及员工的职业发展；

（6）和其他中心对世界区域的、跨区域的、国际性的和具有全球重要性的主题进行合作；

（7）建立美国本土或国外的暑期学校,提供和中心所研究领域或与主题相关的语言和区域培训；

（8）支持教师、员工和学生的国外旅行,发展和提供学生海外学习项目。

而对国家语言中心的授权活动主要有以下几项:

（1）研究和传播包括使用高级教育技术在内的创新型的教学方法；

（2）开发和传播体现教学策略研究及应用新的教学材料；

（3）开发、应用和传播适合教学环境的水平测试,使其可以作为所有语言的技能水平标准或可相比较的测量标准；

（4）培训进行水平测试管理和解释说明的教师,使其使用有效的教学策略和新技术；

（5）主要集中于较少被教授语言的教学需求,包括对美国战略性需求的评估、决定满足国家需求的最佳途径、出版和传播较少被教授语言的教学材料；

（6）开发和传播为中小学外语教师提供资源的教学材料；

（7）开办暑期强化学院来训练具有高级语言水平的学生,为职前或在职的教师提供职业发展机会,改善外语教学。^[33]

从这些一般性的规定可以看出国家资源中心和语言中心各自的侧重点,但它们最基本的目标是接近的,都是对涉及外语教育各个领域的资助,从而促进其发展。

（三）Title VI项目的评价

在美国独特的政治体系下,透过Title VI项目的每次变革,可以看出背后的三种力量:一个具有催化作用的事件,如前苏联发射第一颗人造地球卫星、20世纪70年代末《赫尔辛基协定》的签署、20世纪90年代“海湾战争”和“柏林墙”的倒塌；二是总统的倡导和提议,如美国总统约翰逊（Lyndon B.Johnson）倡导的《国际教育法》、卡特政府的“总统外语和国际教育委员会”导致了《1980年教育修正案》的产生,从而使Title VI项目永久化；三是致力于促进外语教育的国会议员或外语专业协会的主席如MLA专业协会主席威廉·帕克所写的《国家利益与外国语言》一书和国会议员保尔·西蒙的《结巴的美国人》对促进美国外语教育发展产生了重要影响。Title VI项目从最初满足国家安全和外交需要,逐渐扩展到满足维持国家在全球经济中的竞争力和培养具有国际意识的公民的需要,项目不仅向美国各界表明了外语学习的重要性,同时也说明了理解外语所处的文化背景及该语言国家或地区的政治、经济和社会问题对理解该国语言、文化的重要性。Title VI项目和其他项目相比,具有开创性、独特性和灵活性。

1.Title VI项目的开创性

Title VI项目开创了联邦政府对高校外语教育的资助。过去高校靠内部资助来进行外语和国际学习,或者寻求私人基金会的资助。《1958年国防教育法》的立法使联邦政府成为一个重要的资助者,尽管资助是有限的,但却代表了学术版图的一个重大变革。过去联邦政府只是和高校签订合同资助涉及国家重大利益的科学研究项目,Title VI项目开创了联邦政府对一个科目教育项目的资助。Title VI项目把区域学习、国际教育融入到一直作为人文主义教育传统的语言教育中,在一定程度上改变了外语教育的性质和价值理念。Ti-tle VI项目使一些有关外语教育的术语如关键性语言（Critical Lan-guage）、较少被教授的语言（Less Commonly Taught Language）、极少被教授语言（Least Commonly Taught Language）、区域研究（Area Studies）、课程国际化、综合性语言和区域中心和本科语言和区域中心等术语流行开来。Title VI项目还为后来联邦政府许多资助项目的制定和实施提供了成功的范例。

2.Title VI项目的独特性

联邦政府各部门在第二次世界大战后制定了许多促进高校外语教育的政策,而Title VI项目有其独特性,主要体现以下几点:一是Title VI项目没有外交政策的成分,主要受益者是美国学术界和社会,促进不同国家普通民众之间的相互理解；二是Title VI项目不具有招聘的性质,尽管项目的目的是为了国家的安全而强调外国语言和区域研究,但不直接为各个联邦机构输入人才；三是主要资助在美国没有普遍被教授的语言项目、在美国没有代表性的语言（Under-represented Language）项目,并不仅仅集中在对国家安全和经济发展具有重要意义的关键性语言项目。Title VI项目和《国家安全教育项目》有一些相似地方,但却仍然有很大的不同:一是国家安全教育项目主要关注现实的语言需求,特别是重要的同盟国或对美国敌对或有潜在威胁的国家的语言；二是受资助者被要求为政府服务；三是受资助者往往要在国外学习多年。Title VI项目中的许多项目是其他项目所没有的,如资助美国高校提供国际商业的教育和训练、支持本科教育的国际研究项目、开发外语教学与评估材料、支持海外研究中心；对外语教育状况进行调查和评估、使用技术来收集和检索外语教学材料。总的来说,Title VI项目的独特性在于其不仅仅满足国家现实需求,更加强调国家的长远需求,而其他联邦政府项目更多的是应对当前需求。^[34]因此,Title VI项目支持创建更广泛的技能基础（skill base）,并通过研究、教学来保持国家的语言和区域研究能力；在全国建立一个地区与语言专家储备库,不仅服务于快速变化的国家政治和外交需要,也服务于中小学、学术界及商业领域。由于地缘政治的变化经常会把当前被忽视的语言和地区变成对美国安全利益具有关键意义的地区,因此,Title VI项目在高校维持外语和区域领域的专家储备,从而为未来的危机做好准备。事实上,Title VI项目确实为美国储备了外语能力,如“911”事件后,美国政府各个机构使用的中亚地区的语言资料正是Title VI项目在20世纪60年代资助开发的。^[35]

3.Title VI项目的灵活性

Title VI项目具有较好的灵活性。我国外语专家胡文仲认为,一个国家的外语教育政策总是与其外交政策、经贸往来、科技发展密切相关的。^[36]对美国而言,除了这些因素之外,美国国家安全一直是影响外语政策制定的重要因素。Title VI项目的法律规定属性虽使其无法满足快速变化的国家安全、外交、经济发展的需求,但是其仍具有许多其他国家关于外语教育政策所没有的灵活性。一是Title VI项目自创立以来,每六年要进行重新授权和评估,定期授权和评估机制为项目提供了修改、变化的机会,而联邦政府通过资助金额对Title VI项目进行调整,从而更有效地使项目满足国家的需求。

Title VI项目的灵活性还体现在通过申请的标准和优先项来引导项目根据需求进行调整。美国教育部在项目申请开始前就发布“申请要求”（request for application）,概述项目申请的标准和优先项,根据这些标准尤其是优先项来评估申请者的申请,决定是否给予资助,从而把资金引向对国家具有重要意义的项目上来。Title VI项目申请的优先项分三类。第一类是绝对优先项（absolute priori-ty）,如果不满足该优先项,项目就不会获得资助,如1996年、1999年、2002年、2006年国家资源中心绝对优先项的要求是必须提供教师培训项目；语言资源中心在“911”事件后,2002年的申请要求的绝对优先项为必须集中于中东或南亚的语言。第二类是竞争性的优先项（competitive priority）,申请者满足这一项的要求会在评估中给予额外的分值,如2005年国家资源中心就设立了竞争性的优先项,即设计能通过测试学生语言水平而展示中心的语言教学质量的活动。第三类是邀请性的优先项（invitational priority）,欢迎申请者满足这些优先项。邀请性优先项或许会导致较大资助的可能性,但不会给他们带来具有竞争性的或绝对的优势。许多项目都规定邀请性的优先项（附录2）。

Title VI项目自20世纪50年代创立以来,强调外国语言和国际教育的核心一直没有改变,是第二次世界大战后美国联邦政府关于高校外语教育政策的典型代表。