政府失灵在土地市场中的表现

根据福利经济学理论，中央政府代表最广大的人民群众利益，其政策目标主要是追求社会总福利最大化。而根据公共选择理论，地方政府是具有相对独立利益的“经济人”，其行为目标是追求自身利益最大化。地方政府往往更偏好于谋求区域经济的快速发展，以及由此带来的地方财政收入快速增长。作为地方政府的代理人，地方官员追求以经济发展作为个人政绩，谋求个人权势和职位升迁。中央政府与地方政府的政策目标差异，导致地方政府及其官员可能尽量利用其信息优势，在制定与实施政策时，借社会公共利益之名，行私利之实。地方政府追求自身利益最大化，甚至不惜牺牲中央政府政策目标，这样就会导致政府失灵。土地市场中政府失灵的主体主要是地方政府，其主要表现为：

（1）调控土地市场不力，出现房地产价格泡沫

高波等（2003）研究了地价对房价的影响：地价的上涨会引起下一阶段的房价上涨，产生螺旋上升的房地产理性泡沫。并且土地价格不是以买入价影响房地产价格，而是以最近一期的土地市场价格影响房地产价格^[2]。

在房地产泡沫形成过程中，由于政府作为土地所有者的产权代表，在土地出让环节中可以获得土地价值增值收益，利益驱动使得地方政府部门对房地产泡沫隐含的金融风险、抑制经济发展后劲、城市竞争力下降、城镇居民生活质量下降等后果缺乏主动关注。经营性用地必须通过土地有形市场，以招、拍、挂等体现市场竞争机制作用的交易方式进行。市场机制发挥作用，并不意味着政府部分在土地市场中就完全无所作为，相反，为保证市场机制正常发挥作用，土地市场调控对政府部门提出了更高的要求。地方政府应通过对土地供给数量、供地性质结构和供给时机进行控制，以抑制土地市场价格非理性的暴涨暴跌。

（2）过度推进农地非农化

张宏斌（2001）分析了农地外部性导致市场失灵引起的农地过度非农化的机理^[3]。政府失灵也会引发农地过度非农化。根据财权和事权相统一的原则，中央政府逐步对地方政府进行分权改革。地方政府总是试图通过讨价还价，与中央政府博弈，希望获得尽可能多的中央授权。中央政府希望土地资源配置达到土地资源利用的经济社会生态综合效益最大化，并实现土地可持续利用。而地方政府则期望获得地方经济快速发展。增加建设用地供给是经济快速发展的直接动力，李明月（2005）以上海市为例进行实证分析，证明了土地市场化配置对经济增长的促进作用，土地资源对经济增长的贡献率达到4.74%，甚至超过了资本贡献率^[4]。地方政府获得了土地资源配置供给权，就把握住了经济增长、财政收入增长的主动权，因此，地方政府总是希望尽可能多地供给建设用地。尤其是在目前的土地征收制度下，国家的征地行为缺乏规范，征地范围过宽，滥用征用权现象十分普遍。由于农地征用补偿标准很低，征收农地后出让的收益很高，土地出让金收益成了很多地方政府的“第二财政”。有些地方政府甚至片面地将“经营城市”简单理解为“经营土地”，无限放大公共利益范畴，滥用“征地权”，事实上已经成为推动农地非农化的主要动力之一。过度农地非农化容易引发生态环境与粮食安全问题，而由于征收补偿制度的缺陷，过度农地非农化还容易导致侵害农民利益，出现大量失地失业的“三无农民”问题。

（3）农地保护政策效率偏差

由于土地资源利用中土地资源配置的私人最优决策与社会最优决策的不一致，因而需要政府实施农地保护政策，如耕地总量动态平衡、土地用途管制、农地征用管制等。但是这些保护农地政策在实施过程中往往出现效率偏差^[5]。如耕地总量动态平衡制度的政策本意在于确保耕地总量，但在执行过程中，仅满足了数量上的平衡，而土地质量因难以计量，无法真正达到土地质量平衡，并且耕地复垦指标、农地转用指标变成了发达地区和欠发达地区间的交易商品，耕地总量动态平衡制度演变成了地方政府间合作博弈谋取中央政府财政拨款的工具。再如基本农田保护制度，该政策的目的在于保护容易受到城市化侵食的基本农田，但是“划近不划远，划优不划劣”的做法导致真正应该保护的优质农田，反而以更快的速度被侵占。地方政府之间相互博弈，都希望自己通过农地过度非农化获得经济增长利益，而寄耕地保护和生态环境保护的责任于其他地区，出现“搭便车”行为，其结果导致耕地保护和生态环境保护目标失控。(www.zuozong.com)

（4）扭曲土地资源价格

政府失灵还表现为政府造成土地资源价格扭曲。在经济发展竞争中，地方政府为争夺经济发展的优势相互博弈，争夺的各种资源体现在对土地以外的其他生产要素上。如为了获得资本投资，降低各种资本流入本辖区的成本，各级政府将土地资源当作重要的引资诱导工具，采取低地价（甚至是零地价）吸引各类投资。政府部门人为干预土地市场价格形成机制，政府利用土地一级供给市场上的垄断地位扭曲土地资源价格。

（5）土地市场寻租

租金是资源由于产权垄断或经营垄断而产生的超额收入。寻租是指由于政府的无意创租、被动创租和主动创租可使经济中产生巨额租金，具体包括各种“经济人”通过各种手段从政府官员处获得某种垄断特权，或政府机构及官员直接凭借垄断特权取得的非生产性利润活动。土地市场中，政府官员在土地资源配置中具有决策权和信息优势。如出让方式的选择可以导致地价的巨大差异，配置土地转用指标，监管土地市场中的违法违规行为的权力，使政府官员有足够的寻租机会。土地市场中，寻租主要表现为非法的行贿、受贿、索贿等腐败现象，以取得政府无意创租和主动创租所形成的租金。寻租活动直接干扰和影响社会的经济发展，导致政府部门及官员争权夺利，影响政府声誉，增加廉政成本，妨碍土地政策的制定与执行，甚至危及政权稳定。

（6）公共物品供给缺乏成本约束

政府提供的公共物品属于非市场产品，其需求和供给难以从经济角度准确度量，缺乏明确的投入产出标准。提供公共物品时的资源耗用量往往多于正常的市场产品消耗。而为弥补市场缺陷，政府可能采取非市场行为，造成多余成本并导致非市场产出超过其需求的过度供给。政府缺乏降低成本的动力。如土地管理机构臃肿，人员工作效率低。我国的公务员制度存在公务员进入门槛高，同时也缺乏淘汰机制。金字塔形结构的公务员队伍，缺乏足够的职位升迁动力与压力，抑制了土地管理人员工作效率的发挥。公共物品的提供同时存在供给不足和过度供给的现象，不讲究成本节约，效率低下，浪费严重。政府部门无法高效发挥其在土地市场中资源配置的职能。