解决土地交易管理的多头管理问题

针对我国农村土地市场的现状，要搞好我国农地市场交易管理，需要建立健全完善的集体土地登记制度、动态完整的地籍档案管理制度、土地估价制度、基准地价与标定地价公布制度、农用地价格申报和登记制度、地籍管理制度。

（1）完善集体土地登记制度和地籍档案管理制度

集体土地所有权是农民最根本的财产权，通过集体土地产权登记，建立动态完整的地籍档案管理制度，可以有效地维护农民的合法土地权益。

当前城乡土地登记状况极不平衡。城市的土地登记工作相对比较完备，农村地区相对比较薄弱。确权登记率低，导致农民集体土地权属界线不清，土地权属纠纷很多。为配合流转管理需要，应尽快完善集体土地产权登记，提高土地登记率，规范登记行为，使农民的基本土地财产权利得到有效保护。

农村房屋登记与城市房屋登记相比更不平衡。城市房屋登记立法已经比较完备，农村房屋的登记远远落后于城市房屋登记。我国制定的有关农村房屋登记的法律法规比较少，相关的规章和地方性法规也比较少。我国城乡不动产登记不平衡的原因主要是：交易不活跃，农村的土地和房屋主要是自用，没有形成有规模的交易市场；登记费用增加农民的经济负担，地方政府担心扰民缺乏普及登记的积极性。农民自身关于产权登记的认识程度不够，在产权登记过程中不够配合，甚至存在对立情绪。

集体土地产权登记中还存在多头管理问题。比如集体土地所有权和集体建设用地使用权由国土资源管理部门登记，集体农地的承包经营权由农业部门登记，林地的使用权由林业部门登记，另外，还有其他与土地紧密相关的房屋、草地、滩涂、养殖水面等所有权和使用权分别由不同的部门登记。由于各自依据不同的法律，由不同的登记机关行使职责，土地登记与其他地上附着物登记的法律关系混乱，同一宗土地各种权利主体产生矛盾，引起争议。当前有必要组建全国统一的不动产登记机构，统一进行不动产的产权登记。市场经济健康稳定持续发展，需要不动产登记制度全面向农村地区覆盖。通过土地登记，帮助完善地籍管理制度，建立地籍档案系统。完善的地籍档案是处理土地纠纷，加强土地市场管理的保障，也有利于促进形成合理的农地价格。

地籍管理是土地管理的基础性工作。通过地籍管理，政府机关将不动产的坐落、面积、形状、性质、使用状况以及不动产权利等依照法定程序进行测量并登记，据以绘制详细的地籍图册，以确定各权利人之权利种类及范围。地籍管理工作可以不断完善、监测土地变化，处理土地纠纷，加强土地管理。但是新中国成立后，乡村集体经济组织多次发生重大变迁，土地调整频繁，农村地籍混乱。主要表现有：土地数量不清、质量不明、利用状况不详，有的地块权属不明确，从而导致纠纷不断。此外，农村的地籍调查仍以资源性的调查为主，基本上采用的是1∶10000的小比例尺进行土地利用现状调查，地形地物综合程度较高，对土地权属状况调查不完整，调查资料不能满足实现土地用途管制及产权管理的需要，难以按法律要求开展土地登记工作。结合集体建设用地流转管理的需要，应该建立覆盖整个农村地区的各类土地的、完整的并能及时更新的动态地籍资料。

（2）集体建设用地估价制度

和城镇土地估价制度相比，我国农村土地估价制度还很薄弱。为了保证在集体建设用地流转中各方利益关系的平衡，需要引入土地估价制度，为流转各方和政府管理部门确定恰当的流转价格，为理顺收益分配关系提供有益参考。目前，在农用地定级估价方面已经做了一些基础性工作，如出台了《农用土地分等规程》、《农用土地定级规程》和《农用地估价规程》，但是还不够全面和完整。尤其是在农村集体建设用地价格评估方面，理论与实践都非常匮乏。为了确保形成合理的集体建设用地流转价格，需要建立健全农用地（包括农村集体建设用地）估价制度。

具体而言，有以下几个方面是需要强化的。首先是加强对农地价格理论与评估方法的研究。农地价格比市地价格评估难度更高。因为农地流转市场不如城镇土地市场发达，农地价格市场化程度不高，运用土地价格评估中常用的市场比准法和假设开发法，都存在市场价格数据匮乏且失真的问题。而且，农地利用具有极强的外部性，农地价格评估时，不能忽视这些外部性因素对农地价格造成的影响。其次，要加强对农用地估价机构和估价人员的培育与管理。随着我国农用地市场的发育和社会经济发展的需要，农用地估价将是长期性和经常性的工作。农用地估价业务需要长期稳定的专业估价机构。土地管理机关需要参与农用地估价管理，通过考试认证，估价机构与估价人员资格认证，在职继续教育，开展专题研讨等不同方式，提升估价机构和专业估价师关于农用地估价的知识和技能。再次，构建农用地估价信息系统。土地估价要侧重考虑两个方面：估价的精确性和估价的效率。因此，必须收集充分的信息。而在目前主要依靠人工手段进行估价的条件下，土地估价的效率和估价结果的准确性都会受到相当程度的影响。建立农用地估价信息系统，使农用地估价达到系统化、程序化，将大大提高农用地估价的工作效率和估价结果的精确度。目前，建立农用地估价信息系统已经不存在技术难题，关键是组织专家进行软件开发，这方面可以借鉴其他国家的实践经验。农用地估价信息系统的构建，要考虑在我国县、乡级土地管理部门和估价机构的适用性。(www.zuozong.com)

（3）基准地价与标定地价公布制度

基准地价与标定地价的公布可以使土地需求者了解各市（县）农用地价格水平，有利于增强农用地管理的透明度，加强社会监督。结合我国农用地定级估价工作，评估农用地的基准地价和标定地价，可以考虑在农用地流转活跃的城市郊区，率先实行基准地价和标定地价公布制度。

（4）价格申报和登记制度

大多数国家都建立了土地价格申报和登记制度。我国已经逐步建立起城市地价申报和登记制度。《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十五条规定：“国家实行房地产成交价格申报制度。房地产权利人转让房地产，应当向县级以上人民政府规定的部门如实申报成交价，不得瞒报或作不实的申报。”为规范集体建设用地管理，也应当对集体建设用地的流转价格进行申报和登记。集体建设用地使用权转让、出租、抵押等交易行为发生时，当事人必须到土地管理部门办理土地登记，如实申报土地使用权转让价格、租金或抵押金额。不办理土地登记的，其土地使用权流转行为无效，国家不承认受让人的土地使用权。土地管理部门通过对申报的土地价格、租金和抵押金额进行审核、监督、登记，可以及时掌握集体建设用地的市场交易地价和交易情况，监测集体建设用地市场的运行。对瞒报或作不实申报土地使用权转让、出租、抵押价格，逃避国家有关税费的，按基准地价或评估地价计收有关税费，并处以罚款。

【注释】

[1]吴晓洁，黄贤金，张晓玲，等.征地主体行为的法经济学分析［J］.中国土地科学，2005（4）：29-33

[2]吴晓洁，黄贤金，张晓玲，等.征地主体行为的法经济学分析［J］．中国土地科学，2005（4）：29-33.

[3]邓大才．农地流转价格体系的决定因素研究［J］．中州学刊，2007（5）：44-48.