我国土地征收制度的缺陷及其改革方向

（1）我国现行土地征收制度概况

我国现行土地征收制度由1999年1月1日施行的新《土地管理法》、《关于加强征地管理工作的通知》（国土资发〔1999〕480号文件）、《征地土地公告办法》（国土资源部2000年第10号令）等构成。

土地征收制度的基本内容包括：

①国家统一征用新增建设用地

我国《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地。”这些法规中，土地征收制度的施行受严格限制，即“公共利益”标准，但是“公共利益”标准在现行法律中没有明确界定。而任何单位和个人的建设用地必须由国有建设用地供给，即如果使用农地作为建设用地，必须先经过土地征用环节才能取得合法资格，我国的征地范围被无限扩大了。

②严格规定征地主体和征地程序

征地主体只能是政府土地行政部门，征地是各类建设项目（农村集体兴办的乡镇企业、公共设施及公益事业、宅基地三项建设除外）取得合法新增建设用地的唯一途径。对征地有关事项要进行“两公告一登记”。征地主体的规定，实际上确保了地方政府在土地供给上的垄断地位，在分税制改革的背景下，地方政府作为“经济人”的特征日益明显，它们追逐经济利益的动机日益强烈。垄断地位赋予了地方政府获取“土地价格‘剪刀差’”的经济基础和条件，导致地方政府滥用征地权。

③国家统一确定征收补偿标准

但是，这种标准是按照被征收土地的原用途（土地被征收前的用途）的收益来确定补偿标准的。新中国成立以来，我国土地征用补偿标准多次调整：1953年制定的《国家建设征用土地办法》中规定的被征用土地的补偿费“以其最近3年至5年产量的总值为标准”；1958年修订该办法时降低土地补偿标准为“以它最近2年至4年的年产量的总值为标准”；1982年制定的《国家建设征用土地条例》，提高了土地补偿费的倍数，增设了安置补助费；1986年制定的《土地管理法》，将上述规定上升为法律；1998年修订的《土地管理法》又提高了土地补偿费、安置补助费的倍数。现行的征用补偿项目包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。《土地管理法》第四十七条规定，“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6～10倍。征用耕地的安置补助费……为该耕地被征用前3年平均年产值的4～6倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前3年平均年产值的15倍”，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍”。总体来说，征收补偿标准在不断提高，但基本上仍然是依据计划经济时期按土地农用年产值倍数作为补偿标准的方法。

2005年7月，国土资源部发布《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，要求各地尽快完成统一年产值标准的制订及公布工作，有条件的地区还应加快区片综合地价的制订和公布。区片综合地价是在综合考虑地类、产值、土地区位条件、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面因素基础上，确定出的一定区域内的平均地价。统一年产值标准和区片综合地价的征收补偿标准，在一定程度上适应了市场的需求。

（2）我国土地征收制度的缺陷

中国学界对现行土地征收制度之弊病做了大量的探讨。周其仁（2004），江平、李显东（1999），汪晖、黄祖辉（2002）认为，现行土地征收制度中“征地权的行使超过公共利益的需要，导致征地权滥用”，“征收补偿标准偏低，工业化和城市化快速发展的成果没有惠及广大农民”。学界土地征收制度改革的主流思路是“把土地征收征用严格限制在公益性目的的范围内，着力提高征收补偿安置水平”。土地征收制度改革政策要兼顾耕地保护、农民利益保护、促进工业化和城市化等目标。但是这些目标存在一定程度的对立和矛盾，不可能同时实现所有目标，这也导致了土地征收制度改革思路上的彷徨。现行土地征收制度的主要缺陷在于：

①土地征用目的与范围太宽，基层政府滥用征地权，耕地保护政策目标失控

吴晓洁等（2005）通过分析地方政府和中央政府征地成本和收益，提出了一种关于地方政府征地行为的模型，用于解释地方政府的过度征地行为。地方政府征地成本包括：直接补偿成本（主要是被征农地所有者的补偿和各项税费）、规避法律成本（包括受到惩罚所支付成本和规避主体为此占有信息、制订规章制度以及执行规避策划等成本）和其他成本（包括征地谈判成本、信访接待成本、社会控制成本、信誉损失及政府形象损失成本等）。地方政府征地的收益包括：财政收益（有人称之为地价“剪刀差”）；以土地招商引资，获得经济增长、就业和官员政绩。地方政府低成本征地出让，可以在短期内快速提高经济增长，增加财政收入和就业，提升政绩。由于征地成本很小，而征地收益极高，地方政府会千方百计突破政策限制扩大征地。规避法律管制的约束是地方政府进行成本收益分析后的理性选择。

图5-1　地方政府征地行为模型

如图5-1所示，横轴表示征地数量Q，纵轴表示征地行为的收益和风险R。随着征地数量扩大，地方政府取得的收益不断提高，与此同时风险也不断增大。在中央政府调控土地市场情况下，地方政府存在征地数量极限（A点）。过度征地引起规避法律风险和成本大幅上升，在预期收益大于R1的情况下，中央政府可能的重罚使得地方政府征地数量下降，其征地行为供给曲线出现向后弯曲的形状。中央政府存在“倒U”的征地供给曲线。中央政府可以获得部分征地收益分成，在征地量不大的情况下，征地数量增加，中央政府收益也相应上升。但是，中央政府要关注粮食安全、生态环境保护等问题，过度征地将使得中央政府的这些目标受损，其供给曲线开始向下弯曲。如果地方政府过度征地，中央政府就会产生监管需求。中央政府的需求曲线为D，在该地区中央政府的最佳利益点为B，那么，中央政府就希望与地方政府在两曲线交点B形成合作博弈。然而，这种状态却是难以达到的，因为地方政府所能承受的最大风险为R1，即为A点，在此之前地方政府收益依然大于其成本，其征地数量只会有增无减^[1]。A点与B点之间的征地数量（Q1—Q2），就是地方政府与中央政府争权夺利的博弈空间。

②征用补偿项目窄，补偿标准偏低且不科学

土地征用补偿是国家或政府对因土地征用权行使而使特定人产生的经济上的特别损失给予的补偿。现行的土地征用补偿理论有既得权说、恩惠说、公用征收说、社会职务说、公平负担说和特别牺牲说等；补偿原则主要有完全补偿原则、不完全补偿原则和相当补偿原则。各国关于征收补偿的原则与标准各不相同，从发展趋势来看，对于国家合法行为所造成的损失，其补偿范围与标准采用完全补偿的居多。在补偿的范围上，除土地补偿外，还引入了残余地损害、营业损失及其他因征地引起的各种附带损失，土地承租人也被纳入补偿对象。在征收补偿的方式上，国际通行现金补偿为主，替代地补偿、迁移代办、工程代办补偿、债券补偿等为辅的原则。征收补偿的计价以土地市场交易价格为标准。各国及地区实行的土地征收制度尽管各不相同，其目的都是为了满足公共事业用地的需要而强制实现土地的供给，从而促进了公共事业的发展。且征收补偿并非是由政府单方面意志决定的，而是由当事人双方通过协商得以确定。如当事人对补偿存有异议，可向法院上诉，要求公正裁决。所有者的利益可以有效地得到保护。

我国目前的土地征用补偿属于“不完全补偿”。由于农民与政府进行抗争和博弈，征收补偿标准得到了一定程度的提高，但是没有从根本上触动土地征用补偿制度本身，征收补偿低下的现状与我国市场经济体制的改革进程已经很不适应。征收补偿价格采取非市场机制的行政定价，难以真正保护农民的土地财产权益，补偿价格无论如何提高始终达不到转用后的建设用地的市场价格，农民的“外部利润”并不能在现行土地制度安排下获取；而不允许农民自主地出让建设用地，这种“外部利润”也不能内部化。

据笔者对湖北省征收补偿收益分配项目和分配比例的调查，征收补偿收益的绝大部分被政府部门获取，分配给农民的补偿项目也大量被农村集体组织截留，真正分到农户手中的比例极低（见表5-1）。(www.zuozong.com)

表5-1　湖北省征收补偿收益分配情况表

③被征地农民的土地权益缺乏自我保护的话语权

在现有制度安排下，我国农村土地产权市场化程度比较低，流转性差，农地使用权、所有权的交易市场控制在作为国家代表的各级政府手中。虽然国家在征收和征用土地时也给一定的补偿费用，但国家通过出让却能按土地的市场价值收取土地出让金，其获得的经济利益数倍于村集体和农户得到的补偿费用。同时，由于所有权主体在法律上界定不明确，现实中呈现虚位的状况，组织化程度低的农民缺少能够代表自身利益的组织机构，缺乏集体谈判能力和利益受侵害时的话语权。在各个利益集团参与公共选择的社会博弈中，农民的弱势性决定了农民无力成为自身权益的维护者。因为征收补偿标准低且分配不利于保护农民利益，征地中农民的抵制情绪较重，甚至演化为激烈的对抗行动，土地征收制度面临的制度成本越来越高。据中国社会科学院发布的“2005年中国社会蓝皮书”分析，农民失地引发的社会矛盾已成为困扰中国社会稳定的首要问题，2004年，在全国130多起农村群体性突发事件中，就有87起是因农民失地引发的冲突。

（3）土地征收制度改革的基本思路

征收补偿标准和土地被征用后转用的建设用地价格相差甚远，二者的差额构成了土地价格“剪刀差”，这部分土地增值收益绝大部分被农民以外的其他主体（主要是地方政府和开发商）获取了，真正的土地的主人——农民分享比例极低，基本被剥夺了土地增值收益的分享权。土地征收制度的缺陷，使得改革和创新这种土地配置制度的要求在实践部门和理论界都十分强烈。对于我国土地征收制度的改进和创新有两条制度创新路径可供选择。

思路一：在现有土地市场制度框架内，对土地征收制度进行改革和完善。

具体包括：

①加强宏观调控，控制征地规模

加强土地利用规划管理，对建设用地进行总量控制。根据我国土地基本制度和现阶段社会经济发展的需要，进一步明确征地应为满足公共利益需要。通过严格界定和区分公益性用地和经营性用地的范围，缩小征地范围，控制征地规模，以达到保护耕地的目的。按照合理的逻辑，既然征地严格限制在“公共利益”用地的范围内，那么非“公共利益”的用地就应该采取非征地的市场化的形式或途径供给。由于农地转用过程中存在巨大的增值收益，地方政府不会轻易退出对土地市场的行政垄断，单靠地方政府的道德约束，是没有外在约束力量监督的软约束，这种情况下的土地征收制度改革不可能取得最终的成功。

②提高征收补偿标准，保护农民的合法权益

关于征收补偿标准的改革，理论界的学者们给出了大量的设想方案。鲍海军、吴次芳（2002）等认为，征收补偿标准应因地制宜，实行差别价格。于广思（2004）认为，征收补偿价格的确定应遵从循序渐进的方式，结合农地分等定级，由“一刀切”定价，到片区综合价，再到政府指导价、市场评估价。在补偿标准的计算上，“产值倍数法”的征收补偿办法是计划经济体制的产物，与市场经济相矛盾，且以不确定性产值确定补偿标准随意性过大，使法律规定的补偿倍数失去意义（朱道林，2004）。贾宪威（1995）总结出了剔除市场因素后的土地使用权补偿公式。曲波（2001）运用养老保险费法、最低生活保障法与地价系数法对安置补助费进行了测算。周诚（2004）认为，在农地市场缺乏的情形之下，应以农地产值为基准，采用纯收入资本化法对土地补偿费进行测算；何太痴（2004）提出，采用“未来定价法”对被征农地进行市场价评估。苏志强（2005）构造以实际补偿和期望补偿为变量的效用函数作为确定征地的货币补偿金额的工具。傅时鸣（2005）构建了基于土地征用补偿的实物期权分析。也有部分专家对土地补偿总价进行了测算，提出了财产与权利补偿论与人本论（邹晓云等，2004）。财产与权利补偿论即强调土地的财产权，将征地所产生的一切生产、生活与就业成本纳入土地补偿费（张慧芳，2005）。人本论则是将农地的社会保障功能纳入土地补偿费。周建春（2003），陈波、郝寿义（2004）认为，征收补偿应包括土地持续性收益、失地农民规避风险的成本和人为资本提升成本三个方面，并分别进行了测算。吴晓洁等（2005）从政府、企业、农村集体及农户等征地主体行为角度，分析中国土地征收制度运行中各征地主体之间的相互关系，评价政府行使土地征用权的成本和收益以及由此带来的农户及企业响应的成本和外在成本等。他们认为地方政府滥用征地权是追求自身利益最大化的结果，低标准补偿下农户行为给政府、企业、社会带来了较高的外在成本，导致征地效率损失，据此提出了对土地征收制度改革和创新的政策建议^[2]。总体而言，在补偿标准的定价上，大部分学者主张采用公平的市场价进行补偿测算，以确保农民收益。征收补偿标准要充分考虑被征土地的用途、区位、质量、供求关系、被征地农民的社会保障和未来发展的需要等因素的影响。

对于征收补偿价格的研究始终围绕着补偿价格是否公平合理这一判断标准，即补偿是否真正体现农地所有权价值，是否能保障被征地农民生活水平不下降。以公平的市场价进行补偿始终是征收补偿的主要趋势。土地补偿费的研究则从农村土地产权的完整性角度展开，而对于征地产生的外部性补偿（如残存地的影响、相关营业损失以及土地重建成本等）涉及较少（汪晖，2002）。

③妥善安置失地农民

我国目前征收补偿安置的主要途径可分为完全货币补偿安置与不完全货币化补偿安置两种。其中不完全的货币化补偿又有留地安置、招工安置、农业安置、保障安置、地价款入股安置、土地开发整理安置等类型（土地征收制度改革研究课题组，2000）。对失地农民的安置，要帮助失地农民融入城镇，完成从务农到务工、从农民到市民的转变。进行与土地征收制度改革相配套的失地农民失业救济、养老、医疗保险和最低生活保障制度等制度创新。货币安置为主、辅以留地安置、农民以集体土地入股等做法不失为有效的安置创新模式。货币安置即以货币形式支付土地补偿费和安置补助费，它们以就业、医疗、养老等保险形式进入农民账户，并向征地农民直接支付一定的货币将他们推向市场自谋职业。以实物形式进行的留地安置，在土地资源十分紧张时期，其隐含的长期价值往往比显性的补偿更高。在与土地利用整体规划一致的前提下，以征用地的5%～10%作为留地安置，用以发展与当地新规划产业相配套的产业。集体土地使用权入股使得农民由“地主”变成“股东”而获得相应的收入，土地使用者取得土地使用权而不增加现金流。无论以何种形式补偿，都应该做到补偿费用公开，补偿标准公正，补偿政策公平。补偿标准公正和补偿政策公平只能通过设立科学的补偿标准加以解决，市场机制的引进显得必不可少。同时，规范补偿费用的使用去向，土地补偿费用补偿所有权人，即集体经济组织，其如何分配通过它们的组织委员会决定；安置补助费给承包权人，以弥补其因不能再承包土地所带来的损失；青苗补偿费则补偿给青苗所有者。

④完善征地程序，尊重农民的民主权利

包括增加征地批前协商环节，征求被征地农民对补偿安置的意见；制定征收补偿标准时，建立土地听证制度。政府在制定征收补偿标准时，或者是当某项工程需要征用农民土地确定补偿标准时，要听取农民的意见，让农民对征收有发言权，让他们了解征收补偿价格的制定过程。完善征地公告制度，建立征地争议的调处和裁决办法，保证被征地农民集体和农户依法行使知情权、参与权和申诉权等民主权利。

以上改革思路，的确在一定程度上增加了农民参与分享土地征用收益。但是这种改良不可能根本解决土地征收制度的内在陷缺。首先，关于规范征地程序的主张还仅局限在行政程序和行政诉讼范围内，诉讼范围、行政立法、行政审查、行政仲裁，都难形成对征地行政权力必要的有效的约束。比如，2006年国土资源部下发的《关于加快推进征收补偿安置争议协调裁决制度的通知》中，要求对征收补偿安置方案和实施过程的合法性进行审查，但是只是从行政层面审查，协调裁决征收补偿安置争议，其审查内容不包括征地合法性。特别是对于西方市场经济国家比较完备的司法审查和援助机制，在我国土地征收制度中基本没有引入。此外，地方政府和房地产开发机构已经成为土地征收制度中的利益既得集团，它们对于土地征收制度的变革具有本能的抵制，并且会调动其拥有的各种资源对土地征收制度的改革推进制造障碍。单靠土地征收制度本身的改革，还不足以破除土地征收制度的诸多弊端。

思路二：打破现有土地市场制度结构框架，以农地（尤其是农村建设用地）入市为突破口，形成城乡统一的土地市场体系。

通过集体建设用地流转制度创新，打破政府对土地市场的行政垄断，允许农地（特别是集体建设用地）直接合法入市，是对土地征收制度进行改革，建立城乡统一土地大市场的必然和现实的路径选择。集体建设用地入市的合法边界将限定征地实施范围，集体建设用地流转价格将成为征收补偿价格的有效参考依据，从而使得这一全新的制度，能够合理有效地约束征地行为，真正推进土地征收制度的改革和完善。破除政府对土地市场的行政垄断，变革目前征地是农村土地进入城市建设用地的唯一合法途径的现有制度安排，把征地行为严格限定在“公共利益”用地的范围内。其他非“公共利益”用地，则应成为政府行使土地征收权利范围的边界，这类用地主要依靠在国家宏观调控下允许农村集体建设用地使用权直接入市的市场机制来解决。经营性用地由农民与开发商直接谈判进行市场化交易，土地交易价格和土地利用形态主要由土地市场供求或竞争地租来决定；公益性用地由农民与政府有关部门直接谈判，其公益性用地征收补偿费亦主要参照土地市场价格进行补偿，征用土地与土地自由交易是两个并行不悖的市场，两个市场同时存在，可以弥补市场的失灵，有效地向公众提供土地公共产品服务，并且不存在也不应该存在人为的不合理的土地价格差别。政府通过流转之前的规划手段和流转之后的土地收益分配手段，调控集体建设用地的流转行为。

农民因为具有农地转用的决策权，土地转用后的增值收益内部化，政府不再垄断整个农地转用市场，垄断被打破和取消，城乡土地市场融为一体，城乡统一的市场制度得以建立。