芜湖模式——乡镇政府推动型流转管理模式

安徽省芜湖市位于经济发展处于中游水平的内陆中部地区，由于人口密度大，农地资源相对稀缺，为了解决“一要吃饭，二要建设”的矛盾冲突，以乡镇基层政府为主导，推动了“盘活存量建设用地，开发复垦耕地”的集体建设用地流转模式试点。

1999年11月，国土资源部批准芜湖市开展农民集体所有建设用地使用权流转试点。芜湖市在国土资源部政策法规司和省国土资源厅的指导下，出台了《芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转试点方案》、《芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转管理办法》和《芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转实施细则》等相关配套文件。各试点镇结合各自实际，又进一步制定了具体的实施方案和实施细则。这些地方规章对集体建设用地流转的条件和形式、管理方式和程序以及土地收益分配等问题进行了约定。2001年10月，经国土资源部批准，安徽省成为集体建设用地流转“立法试验省”，为国家修订相关法律提供经验。从2006年2月起，芜湖市流转试点领导小组根据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》，决定在全市开展集体建设用地流转工作。

芜湖模式的经验有：

（1）明晰集体土地产权，确定土地产权代表

芜湖模式承认和肯定土地承包现状，确定土地所有权，并尽可能将集体土地所有权确认到最基层的村民小组一级；在乡镇设立土地发展中心（或开发公司），作为土地产权代表，统一负责集体建设用地合同签订、前期开发和流转。为了达到整合农村资源，推动农村经济发展的目的，按照“农民向小城镇集中，工业向园区集中，土地向规模经营集中”的原则，将建设用地转包、出让或者租赁给用地者。

（2）流转强调合同管理

农民集体建设用地使用权首次流转时，由土地所有者、流转方签订流转协议，再由流转双方签订流转合同；如果涉及农户，要尊重农民的意愿，逐户签订同意流转土地协议，再由土地所有者和流转双方共同到市、县国土资源部门办理流转手续；涉及转用农用地的，必须办理农用地转用手续；流转经批准后，缴纳有关费用并办理土地登记。农民集体建设用地使用权再次流转的，须持土地使用权证、前次流转合同、本次流转合同、地上建筑物证明等文件，向市、县国土资源部门申请办理土地变更登记或租赁、抵押登记手续。

（3）尊重农民意志，切实保护农民的利益(www.zuozong.com)

集体建设用地流转关系到农民的切身利益，如果集体建设用地流转侵害农民利益，则容易出现土地纠纷，影响流转顺利进行。为了确保尊重农民意志，在签订流转合同环节，流转双方签订的流转合同如果涉及农户，需要逐户签订同意流转土地协议；再如在土地利用总体规划和村镇建设规划修编过程中，各试点镇召开了村民代表会议和座谈会，广泛听取村民意见，然后由乡（镇）人民代表大会审议规划。规划审议通过后向社会进行公告，并明确规定规划一经批准必须严格执行，确需修改的，要再次提请乡镇人民代表大会审议，并报市政府批准。为客观、准确地掌握集体建设用地的情况，在试点工作全面启动前，芜湖市对各试点镇的农用地和建设用地进行了摸底，并统一评估和确定农用地和集体建设用地的土地等级和基准地价，防止流转地价的随意性，规范集体建设用地使用权流转市场，保护农民利益。

（4）明确流转的范围、条件、程序、利益分配等管理制度

强调集体建设用地的流转必须遵循国家法律与政策，流转期限、流转范围和流转条件等都要符合相关的政策与法规，禁止私下交易。规定土地流转的条件：一是流转用地必须符合土地利用总体规划和村镇建设规划；二是权属合法，四至清楚，没有纠纷；三是已经依法批准作为集体建设用地的；四是对于新增建设用地，必须是在土地利用总体规划确定的建设用地范围内，并严格按照法律规定办理农用地转用手续。符合上述条件的土地，流转时还从土地利用计划、用途管制等方面进行控制。各试点镇依据土地利用总体规划、村镇建设规划、国民经济和社会发展计划，编制年度土地利用计划报市试点领导小组审批后方能施行。另外，芜湖市还通过用途管制，对农民宅基地、公益事业用地、乡镇企业用地、民营企业用地等分类逐项下达指标，严格要求不得突破年度用地计划。土地流转利益分配，在2002年的试点方案中规定，土地流转收益的分成比例，县区、乡镇及集体经济组织分别为1∶4∶5，并且县、乡一级所得主要用于城镇基础设施建设。

（5）加强流转监督检查

芜湖市试点领导小组委托市国土资源局工作人员到各试点镇担任联络员，指导各镇规范运作，发现问题及时纠正，并聘请民主党派和工商联人士担任执法监察专员，每年组织专项视察，进行社会监督。芜湖市试点办公室还委托各县、区试点办公室在试点镇所在的农业银行开设专项账户，要求土地流转收益要缴入该账户，市政府收到开户行的资金入库单后，方可批地。镇政府如果使用该项资金，必须专项报告，经县区试点办公室审批，行文批复，试点镇凭批复方能使用该项资金，确保专款专用。

芜湖模式最主要的特点在于乡镇政府在集体建设用地流转中起主导作用，流转的对象是存量建设用地。利用镇域规划，引导和规范农村集体所有建设用地使用权流转，达到合理配置土地资源，加快小城镇建设，促进经济发展的目的，因而提高了存量建设用地的利用效率，增加了建设用地的有效供给，减轻了建设占用耕地的压力，切实保护了稀缺的耕地资源。“芜湖模式”选择二三产业发达的镇建设农民住宅小区，把建设用地置换出来搞工业。芜湖模式由基层政府推动，而不是企业和市场自发的交易，其流转方式单一，而且未完全按照市场机制运作，其推广价值值得商榷。