「解决大城市病」- 分析制度因素导致的影响与应对方法

产业与城市的发展本质上是由市场经济体制决定的。但在具体操作层面，资源的稀缺性和信息的非对称性共同决定了由市场主导的资源配置具有一定的盲目性，可能面临失灵、失控的风险，需要人为的调节与引导，即制度因素的介入。

制度因素包括正式制度与非正式制度。正式制度由明确的形式确定，并有组织进行监督和施行；非正式制度则包括意识形态、文化传统、价值理念、伦理规范等无正式定义的惯例行为。鉴于产业集聚与城市规模演进均为具有明确主体组织行为的发展进程，本节在制度因素方面仅探讨正式制度的作用（一些非正式制度作为环境因素在文章下一小节集中讨论）。政府作为一种重要的正式制度，对产业集聚与城市规模演进具有显著和直接的影响。例如，在社会经济发展到一定阶段时，市场信息的不对称导致市场对要素的调控具有滞后性，从而造成产业在空间上的过度集聚，带来人口高度集中、交通拥堵、环境污染等一些负外部性影响，也称“大城市病”。为避免上述情况的发生或缓解已出现的问题，政府的介入与调控成为必然。政府制度因素的作用，主要可以划分为微观层面的政策引导和宏观层面的战略性调控。符合社会经济发展规律的政策引导与政府宏观调控，是对市场经济要素配置功能的有力补充。

在微观政策引导方面，政府的作用主要体现为政策对微观企业发展的影响。产业集聚从本质上看即为企业集聚，其形成与发展主要依靠产业内部的自我调节与演化，外部的政策引导是间接的。政府主要通过价格、税收、利率、货币供应等宏观调控政策对产业集聚施加影响。由于市场信息的传递具有滞后性，企业自发的集聚需要一段时间才能形成，政策的适度引导则可以加快集聚进程，增强产业集聚的外部性效应。以产业园区的成立发展为例，政府首先通过早期的招商引资、税收优惠、财政补贴等直接政策吸引企业入驻，从而形成集聚园区。在园区建设过程中，通过加大公共基础设施投入营造良好的园区环境，建立公共产品共享机制。在园区经济发展到一定程度后，再以R&D部门专项拨款、专利补贴、直接奖励等激励政策适时引导企业创新，进而带动产业层面的创新要素集聚，推动产业的可持续发展。

政府在宏观上的战略性调控，包括国家、区域以及城市三个层次。

从国家角度出发，产业集聚的过程可看作全国所有经济资源流动并形成相对集中的过程。然而，在一段时期内一国可供利用的资源和生产要素是有限的。为保证社会经济效益的最大化，政府必须对资源的空间布局作出合理安排以及战略规划。在什么地方布局什么产业，是需要从整体上考虑的战略性问题。例如，中国在改革开放初期，首先确定区位条件占优的东部沿海城市为先发展地区，资源的整体布局向东部倾斜，促进了东部沿海地区产业和城市的快速发展。随着改革开放的深入推进，东部沿海地区的社会经济发展成就惠及中西部地区，一些基础性产业开始向中西部的重点城市转移，从而带动了当地的经济腾飞，在整体上实现区域非均衡协调发展。由此，国家层面的宏观调控对产业集聚、扩散有重要的导向作用，是基于全局出发的战略性规划。产业集聚的形成、发展与转移，则进一步推动了各地区城市的梯度性发展。(www.zuozong.com)

政府在区域层面的宏观调控，主要在于对区域各城市空间发展所涉及的资源整合、产业布局、城市节点分布、交通轴线建设、公共基础设施建设等问题的整体规划。在区域规划过程中，政府着重考虑的是市场资源配置所忽略的一些问题。一是产业与人口在中心大城市的过度集聚，如前所述会造成一系列负外部性影响，仅仅依靠市场自我调节则需要很长一段周期才能彻底解决问题（产业的自发性转移往往要经历已有产业的衰退阶段与新兴产业的成长阶段才能完成），因此需要政府介入及时引导经济要素的向外迁移，缓解“大城市病”。二是资源型产业与城市的发展已进入衰退阶段，后续的新兴产业尚不足以支撑地区经济发展，就需要政府从区域层面出发，合理引导外部资源的进入与再集聚，提高新兴产业发展效率。三是区域产业布局在保证经济增长的同时也要注重生态环境的可持续发展，对生态功能区、景观区施行保护，根据实际情况采取适度开发或禁止开发的政策约束，是政府进行区域整体规划时需要重点考虑的内容。

政府在城市层面的宏观调控，则主要侧重于增强城市内部空间结构演化的合理性。一味追求城市经济利润的最大化，易导致“摊大饼”式的城市规模无序扩张，必须对城市各功能分区的规模与空间布局进行合理规划。对于强核心城市区域，主要是通过规划新的城市副中心引导资源要素和产业的适度转移，来疏解强核心发展压力，推动城市由单中心向多中心的空间结构演变。在对城市副中心的规划中注重提高副中心与原中心的功能互补职能，避免资源的浪费以及市场的无谓竞争。在城市用地规划中合理配置交通、通信、上下水等基础设施网络，为各功能分区的有序发展提供重要保障。

合理的政府宏观战略性调控与微观政策引导，会促进产业集聚与城市规模演进的发展。但在政府管理过程中也会出现一些不符合社会经济发展规律的制度因素，反而对产业与城市的健康发展形成约束。从宏观上看，计划经济体制作用下的产业布局与城市规模体系是由政府统一规划建设的，严重缺乏市场机制，城市主体功能偏于生产部门的发展，而忽略了基础设施与生活服务业的建设。这种体制下的工业化与城市化道路推进往往以牺牲农村和农业经济的利益为代价，人口自由迁移、要素自由流动受到严重阻碍，城乡二元结构性结构明显，带来较大的城乡发展矛盾。受二元结构影响，户籍制度、土地制度、社会保障制度等都在一定程度上对产业集聚、城市发展形成制约。从微观上看，一些工业园区、产业集群的建设带有明显的政绩色彩，地方政府为了短期内的经济增长盲目引资，没有从市场角度出发布局最适宜地方发展的产业，造成经济资源的错位配置甚至浪费。在后期的园区集群建设中流于形式，未能给企业发展营造良好的集聚环境，以至于一些产业园在经历过最初的资金投入刺激增长后无以为继，严重缺乏创新驱动力，最后陷入工厂减产、园区倒闭的困境。

制度因素对产业与城市发展具有两面性。这就需要行为主体在制度具体实施的过程中根据市场需求仔细甄别，选择与当前阶段社会经济发展相符合的制度，同时根据实际情况不断调整、完善已出台制度。制度的创新与转型，能够促进人口、资本、技术、信息等经济要素在不同地域空间的流动和重组，逐渐消除积弊的体制壁垒，高效发挥产业空间集聚与扩散的自组织作用，让中心地区的发展更好地辐射至外围地区，提高城市规模演进的协调性和均衡性。