宰相总理全国财经事务的思想

宋太祖在集中财政的同时，为了防止大权旁落，另一方面又实行行政、军事、财政三权分治。其结果是中书虽然作为宰相，总领行政事务，但基本上不参与财政事务的管理。正如《建炎以来朝野杂记》甲集卷19所载，“国朝承五季之旧，置三司使以掌天下利权，宰相不预”。这种机制运作的结果暴露出了一些问题，宋仁宗至和二年（1055年），知谏院范镇言：“伏见周制，冢宰制国用，唐宰相兼盐铁转运，或判户部，或判度支，然则宰相制国用，从古然也。今中书主民，枢密院主兵，三司主财，各不相知，故财已匮而枢密院益兵不已，民已困而三司取财不已。中书视民之困，而不知使枢密院减兵、三司宽财以救民困者，制国用之职不在中书也……欲乞使中书、枢密院通知兵民财利大计，与三司量其出入，制为国用，则天下民力庶几少宽，以副陛下忧劳之心。此非使中书、枢密大臣躬亲繁务如三司使之比，直欲令知一岁之计以制国用尔。”^[142]正如范镇所云，中书、枢密院、三司分掌行政、军政、财政的体制的缺陷在仁宗朝对西夏长期的战争中国力消耗严重、财政困难的情况下凸现出来，即三权分治不能很好协调征收赋税、战争对财力的消耗、财政是否足以支持等之间的关系。范镇所提出的中书、枢密院必须与三司“通知民兵财利大计”是有深刻的时代背景，是想通过改变自宋太祖以来行政、军事、财政三权分治的运行机制，作为解决财政困难的一种手段。

宋代三冗（冗兵、冗官、冗费）问题在宋真宗时期就已出现，到了宋仁宗时期，则进一步严重化。《长编》作者李焘在范镇此段奏言之后依据《食货志》材料做了注释，对此进行说明：“真宗时，内外兵九十一万二千，宗室、吏员受禄者，九千七百八十五。宝元以后，募兵益广，宗室蕃衍，吏员岁增。至是，兵二百十五万九千，宗室、吏员受禄者万五千四百四十三，禄廪俸赐从而增广。又景德中，祀南郊，内外赏赉缗钱、金帛总六百一万，及飨明堂，增至一千二百余万，故用度不得不缺。自天圣以来，帝每以经费为虑，命官裁节者数矣，臣下亦屡以为言，而有司不能承上之意，牵于习俗，卒无所建明，议者以为恨焉。”在国家财政支出不断增加，国力有限不堪重负，常常捉襟见肘的情况下，统筹安排财力就显得格外必要。

范镇提出的改变中书、枢密院、三司三权分治的系统思想，不仅有其深刻的时代背景，而且还经过一个发展的过程。庆历八年（1048年）三月十六日，宋仁宗曾下诏云：“间者西陲御备，天下驿骚，趣募冗兵，急调军食，虽常赋有增，而经用不给，累岁于兹，公私匮乏。加以承平浸久，仕进多门，人浮政滥，员多阙少，滋长奔竞，縻费廪禄……朕思济此急务，罔知所从。以卿硕望，故兹访逮，躬伫条画。”^[143]臣僚曾公亮随即在《上仁宗答诏条画时务》中提出：“臣伏闻祖宗旧制，三司每季供粮草文账一本赴枢密院，夫枢密不主财赋而使供账者，是欲置废兵马，常使与刍粮照对也。往岁枢臣不练事体，称粮草本属中书，密院供账久为闲冗，乞自今罢之。则知枢密总兵，自来罕问粮草之有无。如此谋国，岂天下取安之计也？今圣虑轸及，中外大幸。愿陛下毕举而行之，使太平可致也。”^[144]由此可见，范镇中书、枢密院必须与三司“通知民兵财利大计”的思想是在“祖宗旧制”的基础上，不单从军队的粮草供应，而是从“制为国用”的高度，从而达到枢密院减兵→三司宽财→民力少宽的理财目标。范镇的这一思想是对宋初至仁宗朝以来中书、枢密院、三司三权分治体制的补充与完善。原三权分治体制主要是着眼于通过分权达到行政、军事和财政权的分割，防止大权旁落，有利于皇帝大权独揽，无所不总。而范镇的上述思想则是解决分权之下的协调，达到统筹安排财力，使“公私匮乏”局面有所改变。揆诸史籍，范镇的这一思想并未在实践中得到有效的施行，皇帝通过内库控制国家的大量钱物，当军费、冗官、冗费或临时性的巨额支出使财政出现赤字时，皇帝则出内库之财助战事、籴军粮、支入中之费、救灾、赏赐等，中书作为宰相，对三司财政收支之事一般不予过问。^[145]

到了嘉祐年间，司马光对范镇的集中财权思想进一步明确化、具体化。首先他批评了当时的内库制度，指出：“夫府库者，聚天下之财以为民也，非以奉一人之私也。祖宗所为置内藏者，以备饥馑兵革非常之费，非以供陛下奉养赐予之具也。今内藏库专以内臣掌之，不领于三司，其出纳之多少，积蓄之虚实，簿书之是非，有司莫得而知也。若皆以奉养赐予而尽之，一旦有饥馑兵革之事，三司经费自不能周，内藏又无所仰，敛之于民，则民已困竭，得无狼狈而不支乎？”^[146]其次，他针对当时财权分散，不能统一指挥调配国家金帛钱谷的弊端，提出：“夫食货者，天下之急务。今穷之如是，而宰相不以为忧。意者以为非己之职故也。臣愿复置总计使之官，使宰相领之。凡天下之金帛钱谷，隶于三司及不隶三司，如内藏、奉宸库之类，总计使皆统之。小事则官长专达，大事则谋于总计使而后行之。岁终则上其出入之数于总计使，总计使量入以为出。若入寡而出多，则总计使察其所以然之理，求其费用之可省者，以奏而省之。必使岁余三分之一以为储蓄，备御不虞。凡三司使、副使、判官、转运使及掌内藏、奉宸等库之官，皆委总计使察其能否，考其功状，以奏而诛赏之。若总计使久试无效，则乞陛下罢退其人，更置之。议者必以为宰相论道经邦、燮理阴阳，不当领钱谷之职，是皆愚人不知治体者之言。昔舜举八恺，使主后土，奏庶艰食，贸迁有无，地平天成，九功惟叙。《周礼》冢宰以九职、九赋、九式、九贡之法治财用。唐制以宰相领盐铁、度支、户部。国初亦以宰相都提举三司、水陆发运等使。是则钱谷自古及今，皆宰相之职也。今译经润文，犹以宰相领之，岂有食货国之大政，而谓之非宰相之事乎？必若府库空竭，闾阎愁困，四方之民流转死亡，而曰我能论道经邦、燮理阴阳，非愚臣所知也”^[147]。司马光在范镇中书、枢密院与三司“通知兵民财利大计”的基础上，进一步强调集中财权，明确提出设置总计使，由宰相担任，统一指挥协调全国财政收支，量入为出，解决当时财政多头管理，收入混乱的问题。而且，司马光建议宰相对三司使、转运使及掌内藏、奉宸等库之官拥有考核之权，藉此以对理财之官的考核权来保证财政的控制权。直至宋神宗熙宁年间，宰相不预财政的局面才有所改变，“王荆公为政，始取财利之柄归于中书”^[148]。熙宁二年（1069年）二月，王安石为参知政事，设立制置三司条例司，参与筹划和制定新的财政经济政策。从此，中书开始参与对财政财务收支细务的管理。(www.zuozong.com)

熙宁七年（1074年），宰相韩绛上奏言：“三司总天下财赋，其出入之数并无总要、考校盈虚之法。欲选官置司，以天下户口、人丁、税赋及场务、坑冶、河渡、房园之类租额年课及一路钱谷出入之数，去其重复注籍，岁比较增亏及其废置钱物、羡余、横费等数。或收多，则寻究因依，以当职之官能否为黜陟；若支不足，或有羡余，理当推移，使有无相济，如此则国计大纲，朝廷可以省察，议论正事，足宽民力。仍乞臣绛提举。”^[149]与此同时，三司使章惇亦言：“天下财赋，账籍汗漫，无以察其耗登之数，请选置才士，删修为策，每年校其增亏，以考验诸路当职之官能否，得以升黜。”^[150]这里，韩绛把范镇、王安石中书参与理财的思想进一步具体化，提出要在中书省下设置专门机构，负责对各级官吏经济政绩的考核，每年比较财赋增亏，藉此使宰相总领天下之财，从宏观上把握财政收支平衡。宋神宗采纳了宰相韩绛与三司使章惇的意见，在中书省下设会计司，以韩绛亲自提举。但是，会计司存在的时间很短，仅一年多，“既而事多濡滞，八年，绛坐此罢相，局亦寻废”^[151]。

到了南宋，由于军费开支浩大，统筹安排财政收支问题又变得十分必要，集中财权的思想又被不断提出，其内容大致仍围绕着北宋的宰相理财与对内库的统一管理监督。如乾道初，臣僚言：“近以宰相兼枢密使，盖欲使宰相知兵也。宰相今虽知兵，而财谷出入之原，宰相犹未知也。望法李唐之制，委宰相兼领三司使职事，财谷出纳之大纲，宰相领之于上，而户部治其凡。”^[152]嘉泰四年（1204年），又有臣僚言：“财赋国家之大计，其出入之数有余、不足，为大臣者皆所当知，庶可节以制度，关防欺隐。”^[153]南宋中期，魏了翁在《答馆职策一道》中云：“近闻国用使已遍行取会诸路上供赋入及所在钱物名数，诚能始自内努，取一岁非汎支费，严加核实一毫之出纳，国用使别得以制其可否，而参计官得以覆其虚实，毋若平时比部勘磨之具文，则内努金帛当无欺隐。”^[154]由此可见，南宋大臣呼吁宰相统一理财，主要目的仍然是为了控制收支平衡，监督收支上的欺骗隐瞒等不法行为，从而开源节流，克服财政困难。从理论上看，这些思想与北宋相比没有什么发展，其实际效果也极其有限。南宋宰相总领财政大权也只是十分短暂的一段时间，大致从乾道二年（1166年）宰相兼制国用使、参知同知国用事，至乾道五年（1169年）罢国用司；又从嘉泰四年（1204年）再置，开禧二年（1206年）改名国用参计所，三年（1207年）又废，宰相总管财政总共不到7年。而上述魏了翁提出的连内努国用使也要严加核实，那更是不见实行。