农村公路养护资金管理问题研究

常　阳

（长安大学政治与行政学院，陕西西安　710064）

摘　要：本文主要依据现行的农村公路养护政策、成品油价格以及费税改革等政策，结合农村公路养护管理实际状况，对农村公路养护资金的筹集使用管理，存在问题进行分析，提出加强和改进当前农村公路养护资金使用管理的对策及建议。在农村公路筹集与使用监管方面，加大财政预算、建立专项养护资金、扩大资金审计范围、建立健全资金使用绩效评价体系，从而达到增强农村公路的可持续性，促进农村经济发展的目的。

关键词：农村公路；养护资金管理；公路法

Abstract：This paper is mainly based on the current rural road maintenance policy，the oil price and tax reform and other policy costs，combined with the actual situation of rural road maintenance management，analyzed the problems of use and management of raising rural road maintenance funds，proposed to strengthen and improve the current rural road conservation funds management countermeasures and suggestions.In rural mobilization and use of regulatory highways，increasing the budget，the establishment of special maintenance funds，expand the scope of the audit of funds，use of funds to establish performance evaluation system.So as to the purpose of enhancing the sustainability of rural roads，and promoting rural economic development.

Key words：Rural highway；Maintenance funds management；Highway law

1　前言

我国公路网的重要组成部分之一就是农村公路。它作为一项具有公共服务特点的基础交通设施，在新农村、城镇化不断推进的过程中，其建设进入了空前繁荣的时期。农村公路的建设不仅使农民群众的出行更加便捷，也促进了农村经济的发展。今年，交通部也提出了要加快我国农村公路的四好建设，2020年，全国建制村以及乡镇的硬化路要全部建通，并且国家的财政预算也要将养护经费纳进来，对于条件优越的建制村，客车要全部开通。这就要求我们不仅要建好、管好农村公路，还要养护好农村公路。

2　农村公路养护资金筹集与使用监管问题

2.1　筹资主体单一

农村公路养护资金筹资主体为县级政府，比较单一。相关文件规定，农村公路养护资金应该按照以政府投入为主、多途径筹集资金、整体安排、专款专用、强化监管原则进行筹集、管理。同时还规定，财政支出中用于小修保养的资金应主要由地方政府提供；大中修的保养资金主要来自省级的交通主管部门汽车养路费，标准为县、乡、村每年每公里分别不得少于7000元、3500元、1000元［5］。农村公路的管理因其技术与管理队伍差异，采用分级管理，三级以下采用一公里每年的费用标准，三级以上大、中修及改建采用定额来计算。该项政策对于经济发展比较快的地区，顺应其发展，然而对于落后地区，其本身建设都很困难，养护无疑更难。

2.2　下放额出入大

养护资金的下放额度存在实际与规定之差。从相关资料得知，浙江省松阳县，在2006年至2009年，其公路养护合同中规定养护资金应付756万元，但是实际上到帐227万元左右［1］，由此可见，规定与实际相差甚远。与城市相比，农村的无论是从地理位置，还是经济状况方面，都远远不如城市，其公路本身的建设资金难以保证。另外，农村公路因其地理位置偏僻等一些因素，绩效衡量困难，在养护投资上，地方政府的积极性也较低。在公路建设绩效容易衡量、收效显著的普遍情况下，农村公路养护资金的下放额度得不到保障。

2.3　挤占与截留现象发生

作者简介：常　阳（1991－），女，长安大学政治与行政学院硕士研究生，公共管理专业。

对于农村公路的养护责任者来说，养护资金往往不是最重要的，于是就出现了挤占和截留资金的现象。造成这种现象主要有两个方面，一是一些养护的责任者养护意识比较缺乏，将养护资金用于非养护项目，如挪用于农村公路建设、农村客运发展等；个别区县还将养护资金用于来填补他们的资金缺口，将其用于下属非公路养护部门的行政补贴、不是养护工作人员的工资发放，造成了农村公路养护资金被挤占截留。二是某些地方上的县级政府对一些小修保养的公路资金进行截留，用于其他方面的建设。虽有政策规定每年要下放多少额度的养护资金，但实际操作中难以达到其规定的指标。一些区县在下达小修养护计划时，一定程度上将补助标准降低；乡镇也同样如此，经过层层截留最终使得能够使用的养护资金所剩无几［2］。

2.4　审计方式比较落后

农村本身发展就比较落后，在审计技术上也不成熟，因此现行的农村公路养护资金审计方式比较落后，存在一些问题。以年为期限的审计时间间隔太长，由于自然环境因素，农村公路小修需求比较频繁，具有灵活性和分散性的小修保养就难以适应。有些审计人员把审计工作当成是过流程和走程序，只根据表面上的财务数据进行审计，而对实际的财务情况不做深入了解、调查，严重影响审计质量。另外，在养护工程的审计方面，具体的工程项目内容不太完整，项目的具体实施范围、工程款项的支付方式等合同要素也残缺不全；部分工程计量和工程进度资料缺乏；一些工程完工后没有按时办理审计验收，甚至对于有问题的公路养护工程也马虎对待。

3　农村公路养护资金管理问题的分析

3.1　上级政府投入力度不足

上级政府对于农村公路养护资金不够重视，投入力度小。农村公路多建在市、县级区域，当然养护工作的责任主体就是县级政府。然而农村公路养护资金由中央下拨，并由省级财政部门负责调配和拨付至地方政府。按照这样的资金拨付方式，地方财政力量与事务管理权很容易产生错位。这在一定程度上降低了县政府统筹安排养护资金的权利，使本有能力依靠更多养护资金来完成的养护工作难以进行，导致县政府配套的公路养护预算在实际上难以落到实处。相关的财政资金补助也难以满足资金需求的巨大缺口，公共财政收入的划拨力度不足。

3.2　税费改革政策的影响

在成品油税费改革之后，随着六费的取消，也减弱了农村公路的养护资金援助力度。根据《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》，它规定以2007年养路费等六费收入为标准，并结合当地实际需求在一定额度内增减的方式来划分资金分配。在所谓“标准”的基础上增减的幅度也未做明确说明，过于笼统［4］，更难以满足养护情况不断变化、长期发展的需求。另外，成品油税如何进行合理分配仍然没有得到有效的解决。成品油税由中央统一下拨至各地，改革之后税收种类发生了变化，一些税费被替代的同时也有新的税种被加入。然而，资金分配制度的建立滞后；未能与税费的变化相协调；对于资金拨付至地方的分配细则中央并未给予明确规定；如何分配，各单位分配的比例；分配的标准都处于模糊状态，各地大都采取地方自主调配的方式。因为不同地区权力格局的情况各异，分配的结果也大相径庭［6］。成品油税费改革使得养护资金的筹措更加艰难，需要国家和政府不断调整思路，走出当前的困难局面。

3.3　政府官员政绩意识的驱使(www.zuozong.com)

我国农村公路的养护管理者受到短快增政绩意识的驱使，把养护资金用到建设公路上。对于政府官员来说，他们以晋升为自己政治生涯的追求目标。而晋升则需要通过上级考核。在考核地方领导政绩逐渐发展成以“地方经济”为主的考核指标时，地区GDP和经济指标的短快增长就成了各级政府官员的晋升支撑。有了这样的背景，农村公路的建养难以保持平衡，二者之间明显的不同就是经济效益的展现。建设公路的效果很容易就可以显现出来，可以直接带动当地的经济发展。而公路养护只在原先道路基础上进行养护，不能形成高额的经济指标，农村公路养护的地位自然被县政府所忽视。

3.4　资金审计制度的不健全

当前我国农村仍在不断的发展之中，其公路养护的资金使用以及审计制度不够完善，同时也存在一定的模糊性。农村公路的养护需要持续很长一段时间，目前实行的一些养护资金管理制度仍比较落后，尤其是对于资金的审计与监督方面不够完善，没有建立有效的资金绩效审核制度，使得用于农村公路养护的资金去向不明。只有不断完善审计制度并贯彻落实，才能使养护资金的充分使用获得保障。农村公路的养护资金应该按照强化监管的原则，进行有效的监督与管理，不断建立健全资金的监管制度和体系建设。各级政府及对应的交通主管部门应该综合财政和审计部门，加强农村公路养护资金的审计工作。

4　针对农村公路养护资金管理出现问题的对策

4.1　建立“反哺”养护

近年来，农村经济的迅速发展制造了诸多商机。招商引资的深入，推动了农村大型项目建设的繁荣发展，应该利用正在建设的或将要建设的大型项目来反哺农村公路的养护。当然，农村公路质量的高低也会直接对项目造成影响，利用项目支持农村公路养护也有益于大型项目的建设。从另外一个角度来看，大型项目工程建设对公路具有一定的破坏性，项目开发者在获益的同时应当给予公路养护一定的资金支持，因大型项目建设而造成的破坏，项目负责人要主动的去整修［7］。另外就要利用公共财政来对农村公路进行反哺养护。公共财政在预算的初期就应该向农村公路养护方面进行一定的倾斜，例如，在收益性公路财政收入情况良好能够有剩余情况下，应当灵活调整，将一部分补给农村公路养护资金，缓解农村公路养护资金紧张并提高其利用率。

4.2　设立农村公路专项养护基金

县级政府应该通过设立专项的农村公路养护基金，保证稳定的农村公路养护资金来源。同时，农村公路也是公共产品的一部分，应该有政府保证建设和管理的条件。要设立农村公路的专项养护基金有两种方法，一是充分发挥中央政府的宏观调控能力，在中央基金中设立专项的农村公路养护资金；二是地方政府依据实际情况，发挥主观能动性，在省基金中设立养护基金。另外，随着早期农村公路的大规模修建，其养护也即将进入一个高峰期。农村公路的大中修基金，应该在平时不断进行积累，保证后期农村公路的大中修资金供应。省级政府也应该给予一定的补助，缓解因大中修带来的巨大资金压力。

4.3　不断建立健全资金的使用绩效评价体系

农村公路养护资金管理要将社会评价与养护资金进行挂钩。农村公路不同于一般的商品，它由县级政府提供，是服务于人民群众的交通基础设施，人民群众拥有公路的使用权。自然，也拥有评价权，因此，人民和社会的监督理应参与到农村公路养护资金，包括从筹集到使用的一系列过程中，不断提高县级政府对农村公路的养护资金管理水平，并达到重视绩效考核的目的。从思想上改变，上级政府应恰当调整县级政府官员的考核依据，改变长期存在的以短期“GDP”单纯增长为主的考核方式，新建立包含县区经济、养护绩效评价的综合考核体系，还可以利用同级不同政府之间绩效的比较，与社会公众舆论压力，激励各级政府对农村公路养护资金积极的进行管理，并严格监管公路的养护资金。

4.4　扩大养护资金审计范围

要扩大农村公路养护资金的审计范围，就要把公路养护机构和政府财政部门都囊括进审计范围之中。农村公路养护资金在公路养护不断发展的过程中，拨付方式也在产生着变化。目前看来，税费改革使得省级财政部门的职能更加集中，并管理着养护资金的下拨［8］。然而改革的同时，财政报账制度也随之而来，这一财政制度对农村公路养护管理机构的事权统一，造成了较大挑战，以往的资金管理使用者，某些程度上丧失了管理的权限，使得财政部门的财务管理难以有序进行，工程项目核算失准，财务决算滞后，报表资料欠缺等现象时有发生［9］。因此，交通主管部门应该进行养护资金的审计。对于一些县、乡级的养护队伍，县交通局就要及时组织资金核查，对养护的管理部门的日常养护费、大中修费用是否标准，进行核查。县级交通局要及时了解和掌握县级公路的养护状况，发现问题研究整改，达到养护的规范管理。

5　结语

本文通过提出农村公路养护资金管理中存在的一些问题，并分析其问题产生的原因，提出相应对策，希望对农村公路的良好发展有所助益。当今农村城镇化建设步伐加快，国家高度重视农村发展，养护好农村公路，是农村物流网络快速发展的必然选择。农村公路养护的资金管理，应该按照交通运输部提出的，推进“四好”农村路的建设，建好、管好、护好和运营好农村公路，不断加强和完善农村公路的养护资金管理水平，促进我国农村公路的可持续发展。

参考文献

［1］赵婧.农村公路建设筹融资的瓶颈分析及对策探讨［J］.交通财会，2007.10.

［2］柯亮.探讨县级农村公路养护管理措施［J］.科技创新导报.2010.14：115－117

［3］曾维萍.浅议公路养护资金存在的问题及对策［J］.国际商务财会.2010.6：84－85

［4］财政部，中国人民银行，国家税务总局，交通运输部.关于实施成品油价格和税费改革有关预算管理问题的通知（财预［2008］479号）［S］.

［5］交通运输部关于印发农村公路养护管理暂行办法的通知（交公路发［2008］43号）［S］.

［6］冯博.秦皇岛地区农村公路养护机制问题研究［J］.现代企业文化，2010.11：127－128.

［7］牛佳棠.农村公路养护及安全管理评价体系研究［D］.武汉：武汉理工大学，2013.

［8］张沁.农村公路养护体制研究［D］.重庆：西南政法大学，2014.

［9］王杰峰.县乡公路建设和养护资金的筹集方式［J］.特区经济，2008.4：295－29.