计划经济时代的上海城市规划及其思想

本部分将梳理1949年到1976年间的上海城市规划方案，主要考察这些方案里和城市规模相关的内容。本部分将证明：1949年是上海城市规划史上一个关键的转折点，此前的方案主张扩大上海的城市规模，而此后的近30年里，上海的城市规划方案均强调控制上海的城市规模。

1949年3月，鲍立克、钟耀华等人被上海市都市计划委员会执行秘书赵祖康邀请从速编制上海市都市计划总图三稿。5月，鲍立克等完成了《上海市都市计划三稿初期草图》及说明书。5月27日，华东野战军进入上海，赵祖康在征得陈毅市长的同意后继续编制三稿，于6月6日完成《上海市都市计划总图三稿初期草案说明》，三稿预计到1970年上海人口将增加到750万到900万。1950年7月，距离华东野战军进驻上海已有一年时，上海市人民政府工务局“特予刊印”大上海都市计划的三稿资料。刊印的用意在于“保存资料”“以供参考”，而并非因为此计划是新政权将要推动实施的。^[4]仔细阅读《上海市都市计划总图三稿初期草案说明》新加的引言部分，可以非常明显地看出新政权对上海的城市规划和之前规划间的巨大不同。例如，国民政府在1929年到1937年间所做的“大上海计划”及1940年代后期的“大上海都市计划”的前两稿都基于国际贸易持续增长和工业化的继续推进而预测未来上海人口必定大幅增加。“大上海都市计划”的前两稿还做出了人口规模预测模型，推测出上海市人口将在25年内增加到700万、50年内增加到1 500万并据此进行规划设计；三稿更是将1970年的预期人口规模调高至750万到900万。《上海市都市计划总图三稿初期草案说明》引言的最后一句是：“本市都市计划不是市政方面片面的改良所能奏效，整个社会和经济的组织，都非彻底革新不可。”^[5]这句话基本上取消了大上海都市计划三轮规划方案的合理性，因为很显然这三稿“大上海都市计划”都不是彻底革新社会和经济的计划，充其量只能算是市政方面的改良。这句话也隐含了新政权要彻底革新社会和经济的组织的意思。既然整个社会和经济的组织都要彻底革新，那么，对上海这座城市的规划当然要另起炉灶，从指导规划的思想到具体的规划方案都要进行根本性的改动。

早在1949年3月，华东野战军还没有进入上海的时候，中国共产党就在七届二中全会上提出了“把消费的城市变成生产的城市”这个大的方针。^[6]1949年8月召开的上海市第一届第一次各界人民代表会议对于“变消费型城市为生产型城市”的大方针进行了细化，并且提出“建设新上海的方针，就是要把过去帝国主义买办官僚剥削压榨中国人民的旧上海，变成为国内生产与为中国人民服务的新上海，就是要把过去畸形发展的旧上海，改造成为真正健全繁荣的新上海”。^[7]那么，究竟什么是生产型城市、什么是消费型城市呢？当时主要看工业在一个城市中所占的比重，具体地说，就是一个城市的工业总产值和社会商品零售额的比例，以及一个城市中在工业中就业的人口占总人口的比例。如此划分城市的理论和改造城市的纲领，在上海之前的历史上是不存在的。这些理念，主要来自列宁主义思想和苏联的社会主义实践。

1.中苏亲密期的上海城市规划方案

以希马柯夫为首的苏联莫斯科苏维埃专家小组受邀于1949年12月来上海指导城市建设和管理工作。根据苏联城市规划的理论和经验，专家组于1950年3月提出名为《关于上海市改建及发展前途问题》的意见书。这个意见书对城市人口按照职业进行了分类：工业、港口、铁路等产业职工，专科以上学生被界定为“基本人口”；机关、团体、贸易企业工作人员，商业服务行业、市政公用事业职工及自由职业者等被界定为“服务人口”；而依靠他人抚养者被定义为“被抚养人口”。主要依据1947年上海市民职业分类统计。这份意见书判定：上海的基本人口占总人口的13.2%，服务人口占总人口的34.7%，被抚养人口占总人口的52.5%。而苏联城市基本人口占总人口的30%—35%，服务人口占18%—23%，被抚养人口占45%—50%。两相对照之下，意见书认为上海的服务人口远远大于直接从事生产的基本人口，因而判定上海是一个畸形发展的消费城市。在对将来的规划方面，这个专家组作出了以下建议：（1）在10年到15年内，上海不宜增加新工厂，而应该促成小型企业逐渐联合、重建或扩充改造已有的车间，提高已有设备的使用效率，增加机器和车床数目，把非工业生产人员转到工业生产中去，以增加基本人口的数量及其在全市总人口中所占的比重；（2）在10—15年内不应发展新港区，改善已有码头，使装卸机械化，提高吞吐量到1936年的水平（4 283万吨）才是近期的任务。实行上述措施，就会在港口方面扩大基本人口。意见书认为：当整个上海的基本人口占总人口的25%—30%时，由消费城市变为生产城市的目的就基本达到了。^[8]在人口规模方面，意见书认为：上海这样大城市居民人口数的最高额须根据全国国民经济发展和城市改造计划拟定后才有可能；在未来的10—15年，在实行人口疏散、工厂外迁、以行政办法限制新的居民迁入等方法使人口机械增加停止后，城市人口可暂定为500万人。按照苏联统计方法推算，到1965年上海市区的人口总数为550万人，其中被抚养人口、服务人口和基本人口的比例为2∶1∶1。意见书建议全市用地总面积仍保持在61 270公顷的水平上。^[9]

这份意见书大概是新政权对上海这座城市进行的最早的系统性的城市规划。和之前国民政府所做的“大上海计划”和“大上海都市计划”相比，很显然，在城市的面积和人口方面，新政权的规划方案是向内收缩的。拿人口规模来说，“大上海都市计划”认为人口的增加是不可阻挡的力量，预计上海人口在1970年左右将达到700万，在50年内会达到1 500万，第三稿更是预计1970年上海人口就会达到750万到900万；而这份意见书则认为1965年的上海人口总数应该在550万左右，并且直言要“实行人口疏散、工厂外迁和以行政办法限制新的居民迁入”。就城市面积而言，“大上海计划”要求把工厂和人口迁往城郊，并呼吁将周边区域划归上海或者建立囊括上海及周围地区的行政单位，以便统筹规划以容纳将要到来的1 500万人口；而这份意见书则保持全市用地总面积不变。从这份意见书的内容可以发现，希马柯夫为首的专家们没有“上海这座城市的规模必将大幅度地扩大”这样的预见。正相反，他们认为应该刻意控制上海的城市规模，而且毫不讳言地提出：不光要以行政办法限制新的居民迁入，而且要采用疏散人口、工厂外迁等办法把已经定居在上海的一部分人迁出上海。这份意见书为此后的上海城市规划方案定下了基调。

1951年10月，上海市政建设委员会编制《上海市发展方向（草案）》，作为上海近期城市建设的依据。该草案在上海人口已经达到560万人的基础上把规划中的人口规模设定为600万人。城市用地规模方面，该草案规划的上海市区总面积为658平方公里，基本上是以人民广场为中心、以约15公里为半径的一个圆形区域。^[10]

苏联城市规划专家穆欣受政务院城市建设总局委派于1953年9月到上海，指导编制了《上海市总图规划示意图》。这个规划方案将基本人口设定为150万人，根据苏联城市规划指标推算，上海20年后（也就是1973年）基本人口占总人口的25%—30%，如此推算出城市总人口为500万到600万，以中间数字计算则应该为550万人，合乎市建委提出的500万—600万这个控制数。在用地规模上，该方案提出上海应该有365平方公里的住宅用地以满足550万人的居住需要，全市用地约需550平方公里。^[11]

1949年来沪的以希马柯夫为首的苏联专家小组和1953年来沪的以穆欣为首的苏联专家组对上海城市规模的规划具有惊人的一致性。简言之就是：15年内，上海的人口控制在550万人，用地面积在550平方公里到610平方公里。这个规模水平和此前国民政府的“大上海都市计划”相比，明显变小了。苏联专家所采用的人口规模计算模型和此前国民政府时期的规划专家所采用的模型完全不一样。“大上海都市计划”所采用的主要是两种方法，这两种方法均建立在承认“已然”的合理性的基础上。一种是分析过去的上海城市人口年均增长率，再以眼下的上海人口为基数，据这两个数值预测之后一段时间内各年份的人口总量；另一种是分析过去一段时间全国的人口增长率，以当下的全国人口为基数，计算全国总人口在以后某个年份的总量，再估计那个年份的城市化率，据此算出届时的全国城市人口总数，用当下全国城市人口数和推算出的届时全国城市人口总数的比例来估算上海的人口规模。按照这样的模型，他们预计上海的城市人口将持续快速增长。他们并不认为政府应该阻挡这个“势不可挡”的趋势，而是建议政府依据这个趋势来对上海进行规划。1949年之后的几个规划则由苏联专家领衔、依据苏联的方法和经验进行。这一系列规划的前提是：此前“已然”发生的上海城市人口增长是不合理的，是畸形的；现在需要改变之前不合理的畸形状态，也就是要基于“应然”来做规划，而他们所谓的“应然”又完全来自苏联的理论和实践。这些规划者所使用的基础概念是典型的苏联特色的概念，是此前的“大上海都市计划”不曾使用的。他们首先把城市居民分为“基本人口”“服务人口”和“被抚养人口”三类，而后坚定地认为一个城市的基本人口必须高于服务人口且这两项人口的总和必须高于被抚养人口。所以，他们基于“基本人口”所能达到的规模和基本人口在总人口中必须达到的比例来计算总人口的规模。这样算出来的人口规模，当然要远远低于“大上海都市计划”所采用的模型计算出的人口规模。(www.zuozong.com)

更为本质的区别在所计算出的人口规模数字的意义上。在1949年之前，国民政府计算出的数字仅仅起预测作用，好比天气预报，是用来帮助政府和民间人士制定自己的活动安排的，并不是政府必须追求并达成的目标。而1949年之后的规划方案算出来的数字，是作为目标而存在的，是在投资安排、户口政策、学校招生安排、毕业生就业安排等诸多方面指引政府公共政策的出发点和落脚点。在对比上海历史上的城市规划方案中的人口规模时，对其中的人口规模数值的不同意义，当作清晰的区分。

2.中苏亲密期之后的上海城市规划方案

1956年9月，上海市规划建筑管理局完成了《上海市1956—1967年近期规划草案》的编制。次月23日，副市长曹荻秋主持的第二十一次市长办公会议专门讨论了这个规划。这次办公会议决定：市区可按照600万人口为依据进行规划。^[12]

1958年，上海市的辖区面积从600多平方公里猛然扩展到6 185平方公里。这主要是由于这年的1月和11月，国务院把江苏省的奉贤、金山、松江、青浦、崇明、宝山、上海、嘉定、川沙、南汇这10个县分两批划入上海市。1959年6月，以国家建筑工程部城市规划局局长王文克为首的规划工作组受上海市人民委员会邀请，帮助上海编制城市总体规划。1959年10月，规划工作组完成《关于上海城市总体规划的初步意见》的编制。该初步意见的基本内容是：在15年左右的时间里，把上海旧市区的人口逐步压缩到300万左右，控制近郊人口至100万左右，发展卫星城镇的人口到180万—200万人，市区和近郊区城市用地面积400平方公里。搬迁工厂和从旧市区迁出基本人口是实现这个目标的办法。经过对全市6 000多家工厂的分析，初步意见提出未来10—15年可以迁并的100人以上的工厂有720家，职工18万人；在4 000家100人以下的中小厂中，约有50%—70%的工厂可以迁出市区，职工约9万—12万人。加总这两项人口，可迁出市区的职工有27—30万人，按当时基本人口占总人口20%推算，可迁出约135万—150万人。这个初步意见还提出在近郊工业区与市区之间规划一条1—4公里宽的隔离绿化带，避免市区和郊区连成一片导致城市膨胀。^[13]

这一时期，中国共产党和苏联共产党的关系已经不如之前亲密，规划方案的设计者中也不再有苏联专家。但从规划方案的内容看，其基本思想还是苏联式的。他们考虑城市规划的出发点还是基本人口。该方案中旧市区、近郊和卫星城镇三个区域的规划人口的加总即是上海的总人口，可见该方案对上海这个城市在1974年左右的人口总规模的设定是580万到600万。这个方案设定的人口规模与1949年到1953年间苏联专家规划的上海人口规模保持了惊人的一致。在城市用地面积上，这个方案提出的用地面积仅为400平方公里，还小于此前苏联专家所建议的用地面积。

也就是说在整个1950年代，无论是苏联专家做的上海城市规划还是没有苏联专家参与的上海城市规划，都把上海此后15年中的人口规模设定在600万以下，且把上海此后15年的城市用地规模控制在600平方公里上下。这些规划都没有“上海城市规模将会扩大或应该扩大”的预期，和此前的“大上海都市计划”及1930年代的“大上海计划”比，这是一个非常突出的特征。

1959年的规划是可以查到的计划经济时代的最后一个上海城市总体规划。此后直到1976年，没有再编制新的上海城市总体规划。

1950年代的上海城市规划是主张限制上海城市规模的，这一点可以从上述几个版本的规划方案的内容中清楚地看出。在实际操作层面，计划经济时代的上海持续地进行两个方向的努力：一方面不断地开展大规模的人口外迁运动，将一部分已经定居上海的人迁至外地；另一方面建立一整套严密的制度，限制外来人口迁入上海。在这一迁一挡之下，上海城市规模，无论是面积还是人口，在计划经济时代的30年里都被严格地调控着。下一部分就将详细讨论实际操作层面调控上海城市规模的努力。