上海华界在民国前期的发展

1911年11月，清王朝在上海的统治崩溃。1927年，南京国民政府确立起对上海的统治。这17年间，整个中国的政坛跌宕起伏，上海华界的实际控制权也屡屡易手。然而，从城市发展的角度去看，这17年无论是谁掌控上海华界，都没有出现限制城市规模、抑制外来人口迁入的思想或政策。而这17年间，孙中山、张謇、丁文江等人关于上海发展策略的设计虽然各不相同，但总体倾向都是朝着扩大上海城市规模这个方向的。

辛亥革命中，上海城自治公所的许多领袖或直接参加革命党，或协助维持地方的治安与民政，所以，当新的政权机构沪军都督府成立时，不少原来上海城自治公所的领袖们在都督府内各机关担任重要职务，上海城自治公所也改成了上海市政厅。1914年，袁世凯下令停办地方自治，上海市政厅被上海县知县派人接收。袁世凯统治时期，统治上海华界的是上海镇守使郑汝成和后来的松沪护军使杨善德，他们打压李书平等上海绅商，迫使后者或逃亡日本或避入租界。袁世凯死后，段祺瑞掌握北京政府的实权，上海成为皖系禁脔，皖系的卢永祥与何丰林先后担任松沪护军使，他们在1917年到1924年间统治上海华界。1924年，直系的齐燮元和孙传芳夹击控制浙江和上海的皖系势力，皖系的卢永祥和何丰林战败后逃亡日本，齐燮元复又被奉军张宗昌所败，上海落入奉系手中。1925年，孙传芳反奉，出兵击败张宗昌，控制了上海。从郑汝成到孙传芳，上海华界的控制权在短短的14年间更换了7次。

在自治力量被打断、“城头变幻大王旗”的情况下，任何大规模的、连续的社会经济发展项目都是不可能进行的。而且北洋军阀时期中国政治的一大特点就是军阀们对系统性的社会改造工程普遍缺乏兴趣，他们最为关心的是财源地盘、自己的军事实力以及在波诡云谲的派系斗争中生存并壮大，很少能够顾及一个地方的长期发展，更谈不上对某个城市进行系统的规划并落实执行之。要控制城市规模，特别是城市的人口规模，三个条件是必须具备的：第一，执政者相信应该限制城市规模；第二，政策必须是连续的和长期的；第三，执政者有能力落实限制城市规模的措施，也即是说政府控制社会的能力必须较强。从这三个条件观察，控制上海的军阀们没有可能限制上海的城市规模。因为很明显，上面的三个条件他们并不具备。第一，军阀们忙于混战、囿于自身的知识和眼界，鲜有思考城市规模问题者。第二，控制上海的军阀们的政策几乎不可能有连续性，因为他们的统治时间都很短，而且很多次更迭都是后来者推翻或驱逐其前任。第三，控制城市规模需要高度的社会控制能力，政府必须具有以下几种能力：阻挡不受欢迎者进入的能力；强迫已经进入的不受欢迎者离开的能力；及时了解辖区内人口居住和移动情况的能力；控制人们生存所需资料的能力。显然，控制上海的军阀们并不具备这些能力。更重要的是，限制上海的城市规模有损于他们的利益。对于控制上海的军阀而言，上海是一块丰腴的军饷来源地，而上海的城市规模越大，他们能从上海汲取的财富就越多。限制上海的城市规模是损害其利益的。

这一时期，关于上海应该如何发展，孙中山、张謇和丁文江都发表了看法。他们的意见里有大量关于上海城市规模的内容。

1919年，孙中山在他的《建国方略》里专门论及上海的开发，在他的设想里，上海应该成为一个国际化、枢纽化、现代化的“东方大港”。1910年代的上海工商繁盛，金融活跃，中外经济人士云集，已经成为内外交流的枢纽和国际化大城市。然而，黄浦江水道日浅，巨轮进出受阻。市区位于浦西，建筑无序，人口众多，臃肿杂乱。而浦东则一片荒凉，没有得到应有的开发利用。孙中山说，“上海现在虽已成为全中国最大之商港，而苟长此不变，则无以适合于将来为世界商港需要与要求”。^[26]孙中山提出，应该在高桥小河与黄浦江合流的地方与龙华铁路和黄浦江交汇处这两点之间，开凿一条直贯浦东，“直几如绳”，深四十尺，可以供大海轮通航的深水航道。^[27]在孙中山的设想中，这样一来，可以大幅增加上海可供开发的城区面积，“将三十英方里之地圈入（浦西），作为市宅中心，且作成一新黄浦滩……创造市宅中心于浦东”。^[28]

孙中山的《建国方略》只是他在书斋里的创造，并没有付诸实行。但从《建国方略》中可以窥见当时孙中山对于上海城市建设和城市发展的思想，这是毋庸置疑的。孙中山也认为上海的城区人口众多、臃肿杂乱，但他设计的应对办法是开发浦东，整理浦西，通过扩大上海城市建成区的面积，来疏解人口压力，而不是把这众多人口中的一部分疏散到上海以外，也不是设置一个上海城市人口规模的上限，进而设立准入标准来阻挡外来人口迁入上海城区。而且很明显，孙中山相信上海的城市规模应该随时代大潮而扩长，“东方大港”就表明他认为上海在他写作的当下还不足以称为东方大港，其日后的规模应该远大于他写文章的1919年。(www.zuozong.com)

张謇于1921年到1925年间受命出任吴淞商埠督办，他关于上海城市发展的具体计划和孙中山很不一样，但基本思路还是一致的，那便是：上海应该增加城市的面积，扩大城市的规模，以容纳更多的城市人口。在解释为何要出任吴淞商埠督办一职时，张謇说：“只以淞沪接壤，沪已有人满之患，淞而不图，恐拓界容民，人不我待。是以勉暂受命而不敢辞。”^[29]这里可以很清楚地看出张謇关于上海城市发展的基本思想。他认为上海市区已经人满为患，那应该怎么办呢？张謇没有提出限制人口进入、把上海的城市规模控制在既有水平上这样的建议，而是提出开发吴淞。这个思想本质上还是扩大城市建成区的面积，以容纳更多人口迁入。在吴淞商埠的规划中，张謇提出三步走的策略：“第一步测绘精密地形，将全埠道路河渠位置预为规定，如弈者之必先画棋盘；第二步考证各国建设商埠成规，拟为分区建设制度，如弈者之布一局势；第三步以所拟分区制度，征求公众意见，认为妥善然后实行，如弈者度必胜之势，而后下子。”^[30]在规划分区时，张謇说：“区域之计划，关系最为重要。拟俟详细画图编制完竣，再经市政专家之品评，方能决定”，但他也发表了他的基本分区设想，那就是把吴淞商埠分为工业、教育、住宅等区，而在住宅区中，张謇特别提出应该“另于西隅鹅馋浦两岸，辟为劳工区域，专备容纳流寓客民”。^[31]这里可以看出，张謇预见吴淞商埠的开发会吸引大量的外来劳工，这些人只能从事比较基础的低技能工作，收入不高，流动性较高。对于这些“低端人口”，张謇的设计不是将他们挡在吴淞商埠之外，而是特意强调要在住宅区中划出一部分供他们居住。此处可知，张謇对外来劳工的态度是接纳的、友善的。

1925年秋，孙传芳发动第三次江浙战争，一举击溃张宗昌的奉系势力，控制了上海。1926年春夏之交，孙传芳成立了淞沪商埠督办公署，自任督办，邀请学者丁文江出任总办一职。是年年底，丁文江车祸受伤，加之此时孙传芳在北伐军的冲击下已经节节败退、几乎不支，对于上海的控制更是危若累卵，于是，丁文江辞去职务，他在淞沪商埠督办公署总办任上的时间一共大约8个月。

丁文江是江苏泰兴人，成年后即赴英留学，先后就读于剑桥大学和格拉斯哥大学，获动物学和地质学学士学位。回国后服务于政府机构和研究所，活跃于胡适、傅斯年等人构成的知识分子圈子。他不是孙传芳的部下，和孙也没有很深的渊源。他同意出任孙传芳提供的淞沪商埠督办公署总办一职，主要是因为他相信“需要一个负责的中国当局保持对上海的中国区域的坚决控制”，并且认为这一职务“使他有能力可以改良原有的市政，筹备未开的商埠，解决外交上的悬案，渐渐把租界以外的上海打造成为一个模范市，然后以模范市的成绩为要求收回租界的根据”。^[32]所以，丁文江担任孙传芳的淞沪商埠督办公署总办，不能被视为他对孙传芳的投奔，而是他践行自己素来相信的“好人政府”的一次努力。他在这一时期的言论和行动，在很大程度上反映的是他真实的想法。从这8个月左右里丁文江的言行中，我们可以看到他对“上海应该成为什么样的城市”这个问题的看法。

丁文江在为孙传芳起草的就职演说中写道：“从租界走到华界，就像过了一条阴阳河，租界是阳界，华界是阴界，华界的马路建筑卫生没有一件能与租界相比，这是我们国民最大的耻辱，比丧失国权还要可耻。”“中国国民渐渐觉悟，异口同声的要求收回租界……收回租界一定要有收回租界的预备。”^[33]丁文江出任孙传芳提供的职位，所要从事的就是缩小华界和租界的差距，于是，他提出了“大上海计划”。丁文江的“大上海计划”主要有三个内容：（1）统一从吴淞到龙华、从浦西到浦东的上海华界的行政权，以使华界内的市政、财政、警政都统一到淞沪商埠督办公署集中管理；（2）在整个上海华界建立起现代化的市政卫生体系；（3）从进行收回会审公廨的交涉开始，逐步收回租界。^[34]丁文江在任上推行他的“大上海计划”只有8个月左右的时间，自然没有完成这个宏大的计划。他统一了南市和闸北的市政，但淞沪商埠督办公署的管理范围只限于这两个地区，未能达到浦东和吴淞。他建立起了上海华界第一个大规模的公共卫生管理机构——淞沪商埠卫生局，聘请了留美医学博士负责具体事务，在防疫等方面展开了卓有成效的工作；他把大统路由煤屑路改成柏油路，还领导绘制了《淞沪商埠全图》；但与在整个华界建立可以和租界相媲美的现代市政卫生体系相去甚远。他成功地进行了收回会审公廨的交涉，与租界达成协议，从1927年1月1日起，会审公廨撤销，由中国政府在租界内设立临时法院和上诉院，依照中国法律审理案件，一应人员由中国政府任命；但他没有达成完全收回租界的计划。

在1911年到1927年这17年间，上海华界没有可能在实际政治经济生活中出台限制城市空间规模、限制人口迁入的政策，因为军阀们既没有限制城市规模的观念，也没有落实限制城市规模政策的能力。在思想理论这个领域里，革命家孙中山和从政学者丁文江都没有提出限制上海城市规模的见解，他们都倾向于扩大上海的城市规模，接纳更多的人口移居上海。