天津市保障性住房保障机制的运行机理

天津市保障性住房保障机制形成于整个住房保障的建设过程，在保障性住房建设管理进程中，保障机制的结构要素包括保障主体、保障性内容和保障性产出。保障机制相关主体有天津市政府、职能机构和物业公司等，保障性内容主要来源于当地政府的制度安排，保障性产出指的是保障性住房的社会效益及管理效率。天津市政府和下属职能机构的主体关系属于内部委托代理关系。分阶段来看，保障性内容体现为准备阶段的事前保障、项目完工之后的动态管理和安全管理等事后保障。通常情况下，为避免不完全合约出现逆向选择问题，制度安排需要制定事前和事后保障。

（一）保障性住房规划的事前保障

保障性住房规划属于一种典型的事前保障措施，目的在于弥补因缺乏专业性而造成的“委托代理”模式中委托方或代理方的信息劣势。天津市紧跟全国社会发展规划纲要的步伐，拟定了天津市“十二五”和“十三五”房地产业规划（见表6-5），并且为落实规划而采取了一系列调整措施，加强住房保障“三种补贴”管理工作。

表6-5　天津市住房保障规划内容提要

资料来源：^[21]天津市发展与改革委员会.天津市房地产业发展“十二五”规划［EB/OL］.2013.http：//gk.tj.gov.cn/gkml/000255308/201303/t20130325_56397.shtml.
②天津市发展与改革委员会.天津市发展改革委关于印发天津市房地产业发展“十三五”规划的通知［EB/OL］.2017.http：//gk.tj.gov.cn/gkml/000125209/201612/t20161212_68471.shtml.

“十二五”规划末，天津市累计为83万户家庭提供住房保障，其中为73.5万户提供保障性住房，约占当时天津全市城镇家庭数的35%，涵盖了天津市三分之一的城镇家庭，远远超出国家要求的20%比例标准。①住房建设规划还提出“到2020年，形成完善的政府住房保障体系”等目标。

《天津市房地产“十三五”规划》强调，发挥政府对住房保障的组织和引导作用，创新住房保障方式，提高住房保障效率，根据社会经济发展水平适当扩大住房保障范围，建立健全联动协调管理机制，建立完善市建设管理委员会、市规划局、市国土房管局三部门联席会议制度，共享全市房地产运行相关数据，共同做好供求分析和供求衔接工作。逐步探索改革本市现有的住房保障模式，研究探索以市场化方式推进住房保障，提升住房保障绩效。^[22]

制定住房保障规划需要做好大量前期工作，比如项目招标、家庭收入评价等。2015年，天津市公开招标单一采购源，将拟定“十三五”住房保障规划的事务交给了长期从事区域发展规划项目研究的南开大学经济学院，由高校学者与专业技术人员搜集相关资料、数据，并进行专业的数据分析，重点完善天津市住房保障的政策执行体系，将工作重点由建设转向管理，由市国土房管局会同规划、建设、财政、民政等部门建立健全住房保障畅销管理服务机制，着力提高项目建管品质、提升管理服务水平，使群众住得安心。

为了配合规划落实，2016年6月，市国土房管局颁布了《关于加强住房保障“三种补贴”管理工作的通知》，梳理、整合及完善“三种补贴”申请家庭人口、住房面积认定等有关政策；^[23]2016年9月，市国土房管局又发布了《关于印发天津市公共租赁住房管理实施细则的通知》，对申请—资格审核—担保和发证—登记摇号选房—入住前核查—租金与签约—房屋互换—资格变更—续租—不良信用—退出等环节做了全面安排。^[24]

住房保障规划起到了事前保障作用，引导全市完成五年一度的规划目标：2008年至2010年，天津市通过供给1300万平方米住房来改善拆迁户中低收入家庭的住房条件；2011年至2015年，通过供应1000万平方米房屋而实现“居者有其屋”的目标；计划在2016年至2020年，通过供给1000万平方米来改善和提高居民的住房水平。由此可见，住房保障规划对后续保障性住房政策发布、工作调整等产生积极的引导作用。

（二）住房项目动态管理的事后保障

不完全合约理论认为事后保障有存在的必要性，因为对违约行为进行惩罚的确可以提高违约者的违约成本，降低整体违约概率。负责事后保障的主体有市国土房管局、市审计局、市民政局、市公安消防局和市残疾人联合会等。

天津市审计局定期发布保障性安居工程审计结果，履行对财政资金的管理监督职责。2013年至2016年《市级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》表明，保障性安居工程项目因程序违规或资格审查不严格，导致存在受益人群违规享受补贴、资金筹集管理不合规及配套项目建设滞后等问题，并且具有不同的表现形式。譬如，经审计局年度审计：2013年，2个区县公共租赁房租金未及时上缴财政，4个廉租房小区欠缴租金；2014年，9个区县共计115人死亡后继续“领取”住房补贴，11个区县中不再符合条件的70个家庭未退出补贴范围；2015年，7个项目在办理建设用地审批、施工许可、安全评价及招投标等方面不符合法定程序。^[25]审计局对这些违规行为下发整改通知，追回资金、腾退房屋、完善设施等，并定期调查和检验整治结果，形成整改报告，公示违规行为的纠正成果。由此可见，市审计局的年度财政审查对保障性住房的项目建设和资金使用情况起到了良好的监督作用。

保障性住房的安全管理属于事后保障。为切实做好天津市已建成并入住的保障性住房小区的安全管理工作，有效防范事故发生，确保全市各保障房小区秩序井然，市国土房管局通过采取四项措施确保全市保障性住房小区安全：

一是严格监督管理消防安全。严格按照消防安全管理规定，做好小区内消防设备设施安全检查、故障排查，开展有针对性的火灾隐患排查整治活动。

二是做好公用设施和公用部位安全管理。按标准实施卫生保洁、绿化养护，做到按时保养、及时维修、安全运行、状态良好。(www.zuozong.com)

三是加强电梯等特种设备维修养护。各保障房小区要定期进行电梯检验，与具备电梯维修保养资质的企业签订电梯维护保养合同，建立电梯运行巡查机制，发现问题及时解决。

四是切实维护好小区治安环境秩序。健全治安防范管理制度，发挥电子监控的覆盖优势，形成人防、物防、技防的综合治安防范体系。

2017年以来，市国土房管局深入贯彻落实中央及市有关安全生产工作部署的要求和指示精神，严格执行相关法律法规，结合市域土地特点，建立行之有效的管理机制，树立“安全第一、预防为主、综合治理”的工作原则，强化全体人员安全意识，全面加强基础规范措施，坚持长效管理，突出专项整治，严守各项安全目标责任实现。抓安全生产隐患排查，市国土房管局和消防部门的领导亲自带队深入各地块和企业检查消防安全设施配置、专业人员配备和安全预案设置等有关消防安全工作；落实安全生产责任制，与各相关单位签订《消防安全责任书》，明确主体责任、监管责任和属地责任，以压实责任推动各单位提升重视。抓储备地块防火、防尘，严格执行消防、环保部门要求，年内安排两次对相关地块大规模打草、苫盖工作，同时保证各地块保安和企业配备消防灭火器材，提高安全保障水平。

天津市保障性住房的制度安排也明确了由动态管理主导的事后保障体系。根据《天津市住房保障监督管理试行办法》监督内容可知，住房管理部门必须对相关部门执行政策、履行程序情况进行监督检查，兼顾监督其动态管理进程，这是典型的事后保障，主要包括以下四个部分^[26]：

一是在廉租房领域，对申请家庭的人口、住房、享受城镇最低生活保障待遇情况展开日常和定期核查，民政部门要定期定量对社会优抚对象、特困救助、重复申请等情况实施监督检查。

二是在经济租赁房领域，定期核查申请家庭的人口、住房情况；按照规定对经济适用住房和限价商品住房的申请人资格和开发建设单位销售对象的购买资格、初审、审核、公示、发证等实施监督检查。

三是住房保障网和其他核查系统的使用是一动态过程，利用住房保障、产权产籍、公产房屋等管理系统来核查保障对象家庭住房和重复申请等落实情况。

四是日常、定期的监督检查或专项、委托的监督管理也属于动态管理的一部分，正因为相关部门执行监管职能，才能利用责任追究的方式进行事后保障。

行政处罚层面，属于国土房管系统的，按照市国土房管局行政管理人员过错追加相关规定给予处理，不属于国土房管系统的，提请有关单位给予行政处分。法律诉讼层面，管理部门可向人民法院提起诉讼，对于违反住房保障政策情节严重涉嫌犯罪的，报请有关部门移交司法机关处理。显然，通过监督检查形成自下而上的信息流，作为委托方的决策管理层可以了解到单位和个人在保障性住房管理程序中可能出现的违约行为，证明通过监督检查形成自下而上的信息流可以弥补委托方的信息劣势。

对于制度合约的制定者与执行者来说，他们无法完全控制政策对象的逆向选择，也无法阻止政策对象宁可冒着道德风险也要达成某些目标的行为，制定者与执行者对此所能采取的终极行动也只是在政策对象违约后将其移送司法机关并提起诉讼。如果他们能够发现违约线索，核实政策对象的违约行为，同时排除工作人员与政策对象合作或隐瞒政策对象违约行为的可能性，那么政策对象的违规风险将处于较低水平。也就是说，执行者监察效率的高低直接影响到政策对象遵守制度合约的程度，风险防控有助于消除由于监察效率低下而引发具有逆向选择性质的违规行为。

对此，2014年，市国土房管局《关于印发住房保障管理廉政风险防控暂行办法的通知》列出了9条与各环节紧密相关的廉政风险，并出台了12条相应的风险防控措施。^[27]鉴于各类风控措施的保障作用，天津市保障性住房建设至今没有出现性质恶劣的渎职事件，受保障家庭的违约率小于10%，这一数据证明风险防控措施的良好实施效果。但值得注意的是，动态管理中物业管理建设并不充分。调查资料显示，大部分保障性住房虽然雇用了物业管理公司，但物业管理水平较低，专业能力不强，已成立的业主委员会占比极低，应当引起有关部门注意。

综合本节对天津市保障性住房保障机制运行机理的论述，相关运行机理如图6-6所示。

图6-6　天津市保障性住房保障机制的运行机理

通过梳理天津市住房保障制度环境的特征，从主体的合约关系、参与主体的结构组成及其发挥的作用来看，激励机制、制约机制和保障机制，三大机制共同运作，构成了保障性住房的建设机制的综合运行机理（如图6-7）。

图6-7　天津市保障性住房建设机制的综合运行机理图